Решение Хабаровского УФАС РФ от 04.06.2007 г № 23

О нарушении антимонопольного законодательства, выразившемся в требовании платы за размещение отходов обогащения полезных ископаемых (хвостов обогащения) и вскрышных пород


Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель       - Бодров В.А.      - руководитель управления;
Комиссии:
Члены Комиссии:    - Костромеев Н.Б.  - заместитель   руководителя
                                        управления,      начальник
                                        отдела    антимонопольного
                                        контроля;
                   - Ребус Л.В.       - специалист-эксперт  отдела
                                        антимонопольного контроля,

в присутствии представителей:
Ассоциация старательских артелей Хабаровского края "Х":
1.К.О.Н. - директор Ассоциации;
2.М.Г.И. - Председатель Совета директоров Ассоциации.
Межрегиональное территориальное управление технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Дальневосточному Федеральному округу:
1.Ж.С.В. - начальник отдела правового обеспечения;
2.С.Н.А. - заместитель начальника отдела нормирования и администрирования платежей;
3.И.Н.С. - главный специалист отдела обеспечения.
Региональное агентство по недропользованию по ДФО:
1.М.А.Н. - начальник отдела геологии и лицензирования.
Министерство природных ресурсов Хабаровского края:
1.И.Н.М. - начальник отдела управления недропользования,
рассмотрев дело N 3-3/12 по признакам нарушения Межрегиональным территориальным управлением технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Дальневосточному Федеральному округу (далее - Ростехнадзор по ДФО) пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Установила:
В Хабаровское УФАС России поступило обращение Ассоциации старательских артелей Хабаровского края "Х" (далее - "Х") на действия Ростехнадзора по ДФО, выразившиеся в направлении письма от 22.03.2007 N 13-44/1705 в адрес старательских артелей Хабаровского края о необходимости осуществления платежей за размещение отходов обогащения полезных ископаемых и вскрышных пород.
Ростехнадзором по ДФО направлено письмо от 22.03.2007 N 13-44/1705 в адрес ряда старательских артелей с требованием о необходимости осуществления платы за размещение отходов обогащения полезных ископаемых (хвостов обогащения) и вскрышных пород.
В настоящее время старательские артели Хабаровского края испытывают трудности в согласовании разрешительной и отчетной документации в рамках Постановления Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления".
При согласовании Лимитов на размещение отходов производства и потребления и представлении Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду Ростехнадзором по ДФО ряду старательских артелей данные расчеты согласованы с пометкой следующего содержания: "Согласовано с замечаниями: произвести оплату за вскрышные породы по участкам, закрытым в 2006 году".
Рассмотрев представленные материалы, выслушав доводы и возражения сторон по делу, Комиссией Хабаровского УФАС России установлено следующее.
В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - ФЗ "Об охране окружающей среды") платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы.
Статьей 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" определено, что использование природных ресурсов включает в себя все виды воздействия на природные ресурсы в процессе хозяйственной и иной деятельности - как негативное, так и иные виды воздействия.
Вместе с тем, согласно статье 1 ФЗ "Об охране окружающей среды", загрязнение окружающей среды представляет собой поступление в окружающую среду вещества или энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду.
Таким образом, ФЗ "Об охране окружающей среды" не предусмотрено взимание платы за деятельность, не приводящую к ухудшению состояния окружающей среды.
Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" установлены нормативы обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду.
Постановлением Правительства РФ от 26.12.2001 N 899 утверждены Правила отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства.
Согласно п. 1 вышеуказанных Правил определение нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, осуществляется Министерством природных ресурсов России.
Таким образом, наличие потерь в пределах вышеуказанных нормативов не могут быть признаны отходами золотодобывающего производства, являются самостоятельным объектом недропользования.
Кроме того, согласно вышеуказанному Постановлению понятие "вскрышные породы" и "отходы" разделены, то есть вскрышные породы к отходам горнодобывающего и перерабатывающего производства не отнесены.
Постановлением от 16.06.2000 N 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными работами земель в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом в лимиты на размещение отходов не включаются.
Письмом Руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору России от 23.10 2006 N КП-25/905 по порядку применения нормативов платы за размещение отходов, установленных Постановлением от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", разъяснено, что норматив платы за размещение отходов V класса опасности добывающей промышленности (0,4 рубля) применяется ко всем предприятиям промышленности, осуществляющим добычу полезных ископаемых (извлечение полезных ископаемых из недр, отходов, потерь). Вместе с тем, данное письмо не содержит требования по оплате за размещение отходов обогащения полезных ископаемых.
Для признания горных, вскрышных, вмещающих пород, гале-эфельных отвалов отходами производства горнодобывающих предприятий необходимо признать недропользователей предприятиями, осуществляющими деятельность по обращению с отходами производства и потребления.
Согласно статье 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления":
- "отходы производства и потребления" - остатки сырья, утратившие свои потребительские свойства.
- "обращение с отходами" - деятельность по размещению отходов. Статьей 49 ГК РФ определено, что предприятия имеют право осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом. Отдельными видами деятельности можно заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Деятельность по обращению с опасными отходами (размещению), согласно статье 9 ФЗ "Об отходах производства и потребления", подлежит лицензированию.
Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 отходы добывающих производств отнесены к 5 классу опасности. Следовательно, деятельность по их обращению подлежит лицензированию.
Вместе с тем, Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 28.12.2001 N 607-ст утвержден Межгосударственный стандарт "Ресурсосбережение, обращение с отходами, классификация, идентификация и кодирование отходов". В данном стандарте определены понятия, виды и порядок отнесения отходов в виде классификационных групп характеристик отходов. Согласно положениям вышеуказанного межгосударственного стандарта вскрышные, вмещающие, разубоживающие породы, гале-эфельные отвалы к разряду "отходы, оказывающие загрязняющее воздействие на окружающую среду", не относятся.
Приказом МПР РФ от 02.12.2002 N 786 "Об утверждении федерального классификационного каталога отходов" утвержден перечень видов отходов добывающих производств. При этом данных, указывающих на опасные свойства вышеуказанных видов отходов, не установлено, в то же время класс опасности для окружающей природной среды имеет число 5, содержащий определение "практически неопасные".
Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 N 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" регламентирован порядок определения предельно допустимого количества отходов, которые разрешается размещать в объектах размещения отходов.
Пунктом 6 Постановления от 16.06.2000 N 461 определено, что лимиты на размещение отходов горнодобывающих и горноперерабатывающих производств утверждаются уполномоченными органами при выдаче лицензий на пользование недрами.
В материалах дела имеется лимит на размещение отходов производства и потребления, утвержденный Ростехнадзором России, выданный одной из золотодобывающих артелей Хабаровского края. Согласно данному лимиту в перечне размещаемых отходов размещение отходов обогащения полезных ископаемых и вскрышных пород отсутствует.
Кроме того, абзацем 3 пункта 6 Постановления от 16.06.2000 N 461 закреплено, что горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов, рекультивации нарушенных горными работами земель в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом, в лимиты на размещение отходов не включаются.
На основании Постановления от 18.06.1999 N 44 Государственного комитета РФ по статистике "Об утверждении годовых форм Федерального государственного статистического наблюдения за запасами полезных ископаемых и их рациональным использованием" (в частности, форма N 71-тп) и Приказа МПР РФ от 15.12.2006 N 286 "Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса" можно сделать вывод о том, что запасы полезных ископаемых, содержащиеся во вскрышных породах, спецотвалах и других техногенных образованиях, учитываются на государственном балансе (Приказ МПР, пункты 8, 9).
По вышеизложенным обстоятельствам Комиссия констатирует, что вскрышные породы возвращаются в недра земли и ставятся на учет государственного баланса.
Также необходимо отметить, что недропользователи в обязательном порядке несут затраты по рекультивации и восстановлению земель в пригодное для их дальнейшего использования состояние. Статьей 12 ФЗ "О недрах" установлено, что лицензия на пользование недрами, в числе прочего, должна обязательно содержать порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Согласно статье 13 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв и своевременному вовлечению земель в оборот.
Кроме того, Санитарные правила для предприятий по добыче и обогащению рудных, нерудных и россыпных месторождений полезных ископаемых (утв. Главным государственным санитарным врачом 28.06.1985 N 3905-85) (п. 8.13) определяют, что размещение отвалов горных пород проводится в соответствии с проектом землепользования и проектом горных работ, отвечающим требованиям Постановления о рекультивации земель.
На заседании Комиссии представитель Ростехнадзора по ДФО пояснил, что Ростехнадзор по ДФО при направлении письма от 22.03.2007 N 13-44/1705 о необходимости осуществления платежей за размещение отходов обогащения полезных ископаемых и вскрышных пород руководствовался ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", где установлен перечень видов негативного воздействия на окружающую среду, одним из которых является размещение отходов производства и потребления. Также ч. 1 ст. 16 ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ, где закреплено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным.
При этом, согласно Определению Конституционного суда РФ от 10.12.2002 N 284-О, ст. 3 ФЗ N 7-ФЗ, платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются обязательными публично-правовыми платежами компенсационного характера.
Кроме того, в соответствии с п. 5.3.1.12 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 410) Федеральная служба и ее территориальные органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением требований законодательства РФ в области обращения с отходами.
Также, по мнению министерства природных ресурсов Хабаровского края (официальное письмо от 31.05.2007 N 41226-6799), в результате платы за размещение отходов обогащения полезных ископаемых и вскрышных пород из оборота предприятий будет выведено ежегодно дополнительно 30 млн. рублей, что приведет к ухудшению их финансово-экономического состояния, а возможно, и к банкротству трети предприятий, ведущих разработку месторождений россыпного золота.
В заседании Комиссии представитель регионального агентства по недропользованию по ДФО пояснил, что отнесение вскрышных пород к отходам и необходимость осуществления старательскими предприятиями платежей за их размещение является необоснованным (данная позиция подтверждается официальным письмом от 30.05.2007 N 05-20/439).
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
В сложившихся обстоятельствах Комиссия пришла к выводу, что действия Межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Дальневосточному Федеральному округу по направлению письма от 22.03.2007 N 13-44/1705 в адрес старательских артелей Хабаровского края о необходимости осуществления платежей за размещение отходов обогащения полезных ископаемых и вскрышных пород и согласования расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду с условием об оплате за вскрышные породы создают необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Руководствуясь ст. 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия
Решила:
1.Признать Межрегиональное территориальное управление технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Дальневосточному Федеральному округу нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам.
2.Выдать предписание Межрегиональному территориальному управлению технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Дальневосточному Федеральному округу о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии:
В.А.Бодров
Члены Комиссии:
Н.Б.Костромеев
Л.В.Ребус
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ХАБАРОВСКОМУ КРАЮ