Доклад от 11.03.2015 г № Б/Н

О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае в 2014 году


Настоящий ежегодный доклад подготовлен в соответствии со статьей 13 Закона Хабаровского края "Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае" по итогам деятельности Уполномоченного по правам человека в 2014 году.
Целью ежегодного доклада является информирование Губернатора Хабаровского края, депутатов Законодательной Думы, органов государственной власти края, органов местного самоуправления, общественных объединений и населения о положении дел с правами человека в крае и мерах, принимаемых Уполномоченным, для обеспечения гарантий правовой защиты населения, проживающего в регионе.
В докладе анализируются наиболее актуальные проблемы соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края, приводится информация о рассмотрении Уполномоченным индивидуальных и коллективных обращений и жалоб, о действиях, предпринятых для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.
При подготовке доклада использовались:
- аналитические и статистические материалы, предоставленные Уполномоченному государственными органами края;
- материалы научных конференций и выступлений, а также публикации средств массовой информации;
- материалы, собранные по итогам инспекций мест принудительного содержания и других учреждений.
На основе всестороннего изучения полученной информации в докладе отражена реальная ситуация, сложившаяся в крае по соблюдению прав человека, затронуты наиболее острые проблемы обеспечения прав и свобод граждан в различных сферах общественной и социальной жизни.
Доклад не является простой констатацией фактов, а содержит предложения и рекомендации, которые, по мнению Уполномоченного, будут способствовать устранению имеющихся нарушений прав граждан.
Доклад построен на программно-целевых принципах, включающих в себя: выявление системных нарушений и их причин, выработку механизма для устранения выявленных нарушений, наши действия и ожидаемый результат.
Особое место в докладе уделено как вопросам несовершенства нормативно-правовых актов Российской Федерации и края, так и вопросам устранения выявленных в ходе рассмотрения обращений граждан "пробелов" в законодательстве, а также способам их восполнения.
Практика и итоги деятельности Уполномоченного показали, что данный правозащитный институт способен эффективно влиять на соблюдение прав и свобод человека государственными и правоохранительными органами, а также органами местного самоуправления. Однако еще много предстоит сделать для того, чтобы институт Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае, а также в других субъектах Российской Федерации отвечал тем высоким задачам, для решения которых он создан.
Опыт становления этого государственного правозащитного института в нашей стране был не прост, и до настоящего времени не в каждом субъекте Российской Федерации он присутствует. Это, безусловно, является нарушением прав граждан на получение равнозначной государственной защиты их прав и свобод на всей территории России.
Сегодня становится очевидной необходимость совершенствования и дальнейшего развития института Уполномоченного по правам человека. Об этом, в частности, было отмечено Президентом Российской Федерации В.В.Путиным на встрече с Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и региональными представителями специализированных институтов государственной правозащиты, прошедшей в декабре 2014 г.
Итогом встречи стало внесение Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека", которые закладывают федеральные основы законодательного регулирования деятельности Уполномоченных по правам человека. Более того, они направлены на создание единого государственного правозащитного поля во всех субъектах страны и дальнейшее совершенствование законодательства как непосредственно в сфере защиты прав и свобод человека, так и деятельности государственных правозащитных институтов.
Безусловно, развитие законодательства о государственном правозащитном институте повлияет на деятельность института Уполномоченного по правам человека, не изменив при этом основного направления его деятельности - защита прав и свобод человека и гражданина. В связи с чем в 2015 году деятельность Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае будет направлена на совершенствование работы с обращениями граждан, расширение информационной открытости деятельности правозащитного института, усовершенствование программ правового просвещения, развитие координации деятельности в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в крае.
Уполномоченный признателен всем, кто помогал осуществлять деятельность краевого правозащитного института, способствовал восстановлению и защите прав и законных интересов населения Хабаровского края.
Раздел I.Деятельность уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае в 2014 году
Провозглашение в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности предъявляет особые требования к деятельности всех органов государственной власти и должностных лиц. Главным принципом этой деятельности должен быть принцип обеспечения всех прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим важное значение приобретает не только непосредственное законодательное закрепление прав и свобод человека и гражданина, но и внедрение эффективных средств правовой защиты таких прав и свобод в случае их нарушения.
На законодательном уровне внедрение таких правозащитных механизмов предусматривается рядом положений Конституции Российской Федерации. В частности, часть 2 статьи 45 предоставляет возможность каждому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе обратиться в судебные органы, к Уполномоченному по правам человека, в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Таким образом, Конституцией Российской Федерации заложены основы эффективной системы защиты прав и свобод человека и гражданина.
Безусловно, одним из важных составляющих системы защиты прав человека и гражданина является судебная система. Поскольку юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, в том числе предоставляя гражданам возможность обжаловать решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Вместе с тем наличие независимых судов, которые являются необходимым и основным элементом системы защиты прав человека и гражданина, не исключает возможности защиты прав и свобод иными способами, не запрещенными законом.
В связи с этим важным является предусмотренное Конституцией Российской Федерации учреждение в нашей стране должности Уполномоченного по правам человека.
Роль Уполномоченного среди субъектов государственной системы защиты прав и свобод человека и гражданина определяется спецификой его статуса, кругом полномочий, а также методами работы, которыми он пользуется при рассмотрении обращений граждан.
Во-первых, процедура обращения к Уполномоченному по правам человека не обременена формальными требованиями, как например, при обращении в суд или ряд профильных органов исполнительной власти, где установлены обязательные требования к заявлению.
Это значительно упрощает процесс обращения к Уполномоченному по правам человека, делает этот институт привлекательным средством отстаивания своих нарушенных прав.
Во-вторых, Уполномоченный дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, не отменяет их и не влечет за собой пересмотр компетенции государственных органов, которые обеспечивают защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
В-третьих, основной задачей Уполномоченного по правам человека при рассмотрении поступивших в его адрес обращений является содействие в восстановлении нарушенных органом государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами прав и свобод человека, с использованием при этом всех доступных правовых средств.
Кроме того, оказывая содействие в восстановлении нарушенного права конкретного лица, Уполномоченный при наличии фактов массовых, систематических нарушений прав и свобод человека может способствовать их устранению посредством внесения предложений, в том числе в законодательные органы, о пересмотре того или иного закона или изменения практики его применения, которая привела к нарушению прав граждан.
Также следует отметить, что, получая обращения из всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации, региональный Уполномоченный по правам человека получает уникальную возможность осуществить всесторонний анализ обращений по характеру и объему нарушаемых прав, определить муниципальные органы власти, которые их нарушают, проанализировать причины таких нарушений и принять соответствующие меры по их устранению и предупреждению. Наличие такой информации является чрезвычайно важным для выстраивания дальнейшей работы Уполномоченного, а также при подготовке ежегодных и специальных Докладов Уполномоченного.
В свою очередь, открытая дискуссия, которая ежегодно проходит в законодательном органе субъекта Российской Федерации после представления Доклада Уполномоченного, позволяет найти эффективные механизмы по искоренению причин, способствовавших нарушению прав и законных интересов граждан.
Вышесказанное является свидетельством того, что работа с обращениями и заявлениями граждан является, по сути, центральным звеном во всей деятельности Уполномоченного по правам человека.
Со дня становления краевого правозащитного института к Уполномоченному по правам человека в Хабаровском крае поступило более 26 тысяч обращений, что, бесспорно, является свидетельством того, что региональный государственный правозащитный институт сформировался как инструмент действенной защиты прав человека и гражданина, стал привычным и понятным для людей, которые в большинстве своем осознают его компетенцию и реальную возможность по защите их законных прав и интересов.
Непосредственно за 2014 год к Уполномоченному поступило 3143 обращения граждан. 95,9%% всех обращений было получено с территории Хабаровского края. 4,1%% обращений поступило от жителей других регионов Российской Федерации, а также жителей иностранных государств.
Распределение жалоб по муниципальным районам края практически не претерпело изменений по сравнению с предыдущим годом: 55,6%% всех обращений поступило из г. Хабаровска; 8,7%% - из г. Комсомольска-на-Амуре и Комсомольского муниципального района, 7,2%% - из Хабаровского муниципального района, 4,8%% - из Советско-Гаванского муниципального района; 4,5%% - из Ванинского муниципального района и 3,4%% - из Амурского муниципального района.
Неравномерное распределение обращений между городскими округами и муниципальными районами края, прежде всего, связано с численностью населения районов, уровнем восприятия населением степени нарушения своих конституционных прав, свобод и законных интересов, осознанием необходимости их правовой защиты.
В отчетном году на 1 тысячу человек населения края приходилось в среднем 2,3 обращения, что соответствует показателю 2013 года.
Выше указанного среднего значения были показатели Ванинского муниципального района - 4 обращения; Советско-Гаванского муниципального района - 3,6; г. Хабаровска - 2,9; Вяземского муниципального района - 2,8; Ульчского и Хабаровского муниципальных районов - 2,5.
Значительно ниже среднего значения показатели Бикинского муниципального района - 1,3; Солнечного муниципального района - 1,2; Верхнебуреинского муниципального района - 1,0; г. Комсомольска-на-Амуре и Комсомольского муниципального района - 1,0 и муниципального района имени Полины Осипенко - 1,0.
Граждане обращались к Уполномоченному как в устной форме на личных приемах, так и посредством письменных обращений, в том числе в форме электронного документа, через официальный сайт Уполномоченного в сети Интернет.
В целом в 2014 году на личном приеме в аппарате Уполномоченного по правам человека побывали 1494 человека, в частности, 527 человек были приняты во время выездов в муниципальные районы.
Устная форма обращения позволяет заявителю оперативно получать ответ на интересующий вопрос. Однако основное количество обращений, поступающих в государственный правозащитный институт, - письменные. Это обусловлено желанием заявителя, во-первых, получить более детальный ответ на волнующий вопрос, а во-вторых, иметь письменное доказательство рассмотрения его обращения по существу при наличии какой-либо спорной ситуации.
В отчетном году Уполномоченному поступило 1649 письменных заявлений и жалоб, связанных с нарушениями прав и законных интересов граждан, 40,2%% из них поступили в электронном виде, в том числе на официальный сайт Уполномоченного.
Положительное решение проблем граждан, указанных в обращениях, составило 26,8%%.
Безусловно, основной целью рассмотрения обращений Уполномоченным является оказание содействия в восстановлении нарушенных краевым органом власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами прав и свобод человека с использованием при этом всех доступных правовых средств. Однако не только число восстановленных индивидуальных прав должно быть критерием эффективности деятельности государственного правозащитного института.
Зачастую помощь Уполномоченного предоставляется в форме квалифицированных юридических консультаций, а также советов относительно использования альтернативных средств защиты в каждом конкретном случае, разъяснения правовых проблем. Именно этим видам правовой помощи другие государственные органы уделяют мало внимания. В 2014 году по 54,7%% обращений были даны письменные юридические консультации и ответы.
Необходимо отметить, что обращения, поступающие Уполномоченному, являются непосредственной связью, соединяющей государство в лице его институтов с теми, чьи права нарушены.
Анализ социального статуса заявителей, проведенный на основании устных заявлений поступивших Уполномоченному из разных муниципальных образований края, указывает, что наиболее часто за помощью к Уполномоченному обращаются социально незащищенные категории граждан. Так, в 2014 году от пенсионеров, ветеранов труда и Великой Отечественной войны поступило 577 обращений, или 38,6%% от общего количества обращений, поступивших Уполномоченному в устной форме, от неработающих лиц - 294 обращения (19,8%%). Далее следуют рабочие и служащие, количество обращений которых составило 230 (15,4%%) и 143 (9,6%%) соответственно.
Социальный статус заявителей, безусловно, влияет и на характер их обращений. Наибольшее количество обращений, поступивших Уполномоченному в 2014 году, было связано с защитой или восстановлением личных (гражданских) и социальных прав граждан, их доля в общем объеме поступивших обращений составила 72%%.
По сравнению с предыдущим годом, в 2014 году на 6,5%% возросло количество обращений по проблемам защиты экономических прав. Их доля в общем объеме поступивших обращений составила 13,2%%.
Прошедшие в 2014 году выборы в органы местного самоуправления и депутатов Законодательной Думы Хабаровского края не внесли значительных изменений в количественные показатели работы Уполномоченного. Доля обращений, касающихся восстановления нарушенных политических прав, как в 2013 году, так и отчетном году составила 1,05%%.
В то же время в отчетном году на 73%% сократилось количество обращений на нарушение культурных прав человека и гражданина. Их доля в общем количестве поступивших обращений составила 0,1%%.
Детальные сведения о количестве и тематике обращений граждан представлены в Приложении к Докладу "Сведения о количестве и тематике обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Хабаровском крае в 2014 году".
Следует указать, что деятельность Уполномоченного как в 2014 году, так и в предшествующие годы была направлена на реализацию еще одной важной задачи - это содействие повышению уровня правовой грамотности населения Хабаровского края (пункт 1 статьи 2 Закона Хабаровского края "Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае"). Ведь лишь изменяя правовое сознание и культуру отдельных членов общества можно обеспечить реальное утверждение новой системы ценностей в обществе в целом, которая базировалась бы на принципах демократии, верховенства права и уважения к правам и свободам человека.
Реализуя эту функцию, Уполномоченный применяет разные средства, в частности, осуществляет постоянное информирование о результатах своей деятельности через средства массовой информации (печатные, телевизионные), распространяет разнообразную информацию познавательно-правового характера и, опять же, предоставляет правовые консультации и разъяснения заявителям по конкретным вопросам.
Значительные усилия в этом направлении Уполномоченный затрачивает на распространение знаний о правах человека и гражданина среди молодежи, ведь именно сегодняшняя молодежь закладывает устои нового правосознания. Несомненным достижением в правозащитной деятельности Уполномоченного в крае стало учреждение в 2014 году по его инициативе в Дальневосточном институте управления кафедры "Уполномоченного по правам человека".
Образованная кафедра призвана расширить рамки учебной аудитории. Планируется привлекать студентов к участию в мероприятиях, проводимых под эгидой Уполномоченного, и это будут не только "круглые столы", семинары, конференции, но и непосредственное оказание юридической помощи жителям нашего края - проведение проверок по обращениям граждан о нарушении их прав, свобод и законных интересов, оказание помощи в составлении документов процессуального характера (исковых заявлений, отзывов на исковые заявления, ходатайств, претензий, жалоб, мировых соглашений), участие в приемах граждан, проводимых омбудсменом Хабаровского края.
Другими словами, созданная кафедра нацелена на симбиоз теории и практики, а от этого, без сомнения, выиграют все. Работодатели получат более подготовленных к работе сотрудников, правозащитная отрасль будет развиваться благодаря более профессиональным кадрам, институт будет выпускать более компетентных специалистов, а студенты смогут освоить практические навыки, завязать контакты профессионального свойства и претендовать на достойную трудозанятость после окончания института.
Безусловно, это лишь первый шаг. В дальнейшем планируется развитие организационной работы кафедры. В первую очередь - это расширение тематики проблем и развитие кадрового потенциала кафедры через привлечение к ее работе уполномоченных по правам ребенка и по защите прав предпринимателей, действующих на территории Хабаровского края, и специалистов их аппаратов.
Более того, совместные мероприятия, проводимые в рамках кафедры при непосредственном участии научного сообщества, включающего в себя экспертов в определенной области - будь то законотворчество, правозащитная или научно-исследовательская деятельность, позволят, с учетом требований законодательства и жизненных реалий, системно оценить возникающие противоречия в правоприменительной практике. А это, в свою очередь, будет способствовать выявлению причин нарушений прав и формированию на территории Хабаровского края консолидирующих решений, направленных на разрешение проблем в области защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Позитивное влияние на эффективность деятельности Уполномоченного и его аппарата оказывают Соглашения о сотрудничестве в защите прав и свобод человека, заключенные с большинством действующих в крае региональных структур федеральных органов. Основным аспектом такого взаимодействия является участие Уполномоченного в различных заседаниях, координационных советах, коллегиях, конференциях, проводимых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, что предоставляет ему возможность влиять на их работу с точки зрения защиты прав и свобод граждан.
Деятельность Уполномоченного находит понимание и поддержку Губернатора, Законодательной Думы Хабаровского края, а также краевых министерств и ведомств. Основными формами взаимодействия с последними как в предыдущие годы, так и в 2014 году были и остаются - получение сведений, документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращений и жалоб. Также в рамках данного взаимодействия Уполномоченный получает различные разъяснения по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения обращений и жалоб, участвует через специалистов своего аппарата в проведении проверки по ним, присутствует на заседаниях их коллегиальных органов. В 2014 году, как и в предыдущем году, бесспорным лидером в вопросах взаимодействия были органы краевой власти, осуществляющие деятельность в социальной сфере - образование, здравоохранение, социальное обеспечение, жилье и коммунально-бытовое обслуживание.
В октябре 2014 года состоялось первое заседание депутатов Законодательной Думы Хабаровского края VI созыва. С ними Уполномоченному еще только предстоит налаживать взаимодействие и решать задачи, направленные на соблюдение прав и законных интересов граждан. Началом этого взаимодействия будет представление настоящего Доклада.
В качестве итога отметим, что Уполномоченный и специалисты его аппарата полны решимости совершенствовать свою деятельность, повышать ее эффективность и результативность, тем самым внося свой вклад в обеспечение и защиту прав и свобод человека в Хабаровском крае.
Раздел II.Основные аспекты соблюдения прав и свобод человека в Хабаровском крае
Глава I.Реализация конституционного права граждан на жилище
Одним из социальных и экономических прав человека является право на жилище. Жилищные права в первую очередь вытекают из международных правовых документов. Так, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, содержащимся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская конвенция), каждый человек имеет право на уважение его жилища, право на здоровое и безопасное жилье. В свою очередь, по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (далее - Международный пакт) Человек имеет право на "достаточный жизненный уровень", включающий в себя право на "достаточное жилище и на непрерывное улучшение условий жизни".
Международный пакт подписан СССР 18.03.1968, ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР в сентябре 1973 года. Европейская конвенция ратифицирована Российской Федерацией 30.03.1998. Данные действия наглядно продемонстрировали приверженность нашей страны общепризнанным принципам международного права. Более того, в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации вышеуказанные международные положения стали составной частью правовой системы Российской Федерации.
Наиболее детально право на жилище определяется в статье 40 Конституции Российской Федерации. Согласно указанной конституционной норме "каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным... нуждающимся в жилище оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов...".
Приведенная конституционная норма устанавливает тот факт, что у государства отсутствует обязанность по обеспечению жильем всех без исключения граждан России. Основное бремя обеспечения человека жильем возложено на самого человека. Он за свой счет или с привлечением государственных субсидий вправе покупать, менять, арендовать, строить своими силами для себя жилье. Исключение составляют малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище.
В то же время исходя из взятых на себя обязательств государство, во-первых, не должно допускать произвольного лишения граждан жилища. Во-вторых, должно создавать условия для осуществления гражданами права на жилище. И, в-третьих, должно позволять получать жилье бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан, нуждающимся в улучшении жилищных условий.
Обобщение и анализ обращений граждан, поступивших в адрес Уполномоченного, за весь период действия данного государственного правозащитного института в нашем крае свидетельствует о том, что на территории Хабаровского края государственные органы в полной мере обеспечили выполнение первого вида обязательства. Никто не был произвольно лишен своего жилища. Лишение права на жилище осуществлялось лишь в рамках закона, на основании вступивших в силу судебных актов.
В целях обеспечения реализации второго обязательства в крае ежегодно проводится немало мероприятий, в том числе наращиваются темпы жилищного строительства.
По информации министерства строительства Хабаровского края, в 2014 году в крае введено в эксплуатацию 440,986 тыс. квадратных метров жилья, что на 37,73%% больше показателя 2013 года.
Более того, жилья экономкласса введено в эксплуатацию 137,2 тыс. квадратных метров, что на 14,2 тыс. кв. м больше планового значения.
В рамках государственной программы "Развитие жилищного строительства в Хабаровском крае", утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 22.06.2012, осуществляется предоставление субсидий муниципальным образованиям края и юридическим лицам на комплексное освоение и развитие территорий края в целях жилищного строительства.
В то же время, несмотря на активную деятельность в области создания условий для осуществления гражданами права на жилище и возрастающие темпы жилищного строительства, в 2014 году жилье в крае не стало общедоступным. Утвержденная Приказом Минстроя России от 08.09.2014 N 525/пр средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения в Хабаровском крае в I квартале 2014 года составляла 44800 рублей, а в IV квартале 2014 года уже 45070 рублей.
Указанные стоимостные параметры применяются для расчета социальной выплаты, выделяемых на приобретение жилья для граждан, участвующих в программах жилищных сертификатов, с помощью которых государство компенсирует некоторым категориям граждан затраты на приобретение жилья. Эти же нормативы применяются для расчета размера социальной выплаты, выделяемой молодым семьям на приобретение (строительство) жилья. Более того, приведенные выше цифры далеко не всегда соответствуют реальной рыночной стоимости жилья, сложившейся в нашем регионе. В связи с чем не каждая семья имеет реальную финансовую возможность даже с учетом ипотечного кредита приобрести собственное жилье или, другими словами, реализовать свое конституционное право на жилье. По предварительным данным министерства строительства Хабаровского края, доля семей, имеющих возможность приобрести жилье с помощью собственных и заемных средств, в 2014 году в крае составила лишь 22,8%%.
Также проведенный мониторинг обращений граждан свидетельствует о том, что в крае не в полном объеме выполняется конституционная обязанность по предоставлению жилья бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.
Исходя из положений Жилищного кодекса Российской Федерации, а также законов Хабаровского края от 13.10.2005 N 304 "О жилищных правоотношениях в Хабаровском крае", от 10.12.2012 N 253 "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае", на сегодняшний день претендовать на "получение жилья от государства" могут:
- граждане, нуждающиеся в жилых помещениях, а также признанные органами местного самоуправления малоимущими в установленном порядке;
- граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или не подлежащие реконструкции;
- граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание в одной квартире;
- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
- инвалиды общего заболевания, семьи, имеющие детей-инвалидов, вставшие на учет до 01.01.2005;
- нуждающиеся в улучшении жилищных условий ветераны Великой Отечественной войны, члены семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющие право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах".
Жилищное законодательство Российской Федерации, закрепляя за вышеуказанными гражданами право на получение жилья, к сожалению, не указывает сроки предоставления такого жилья. По этой причине зачастую ожидать "положенной жилплощади" приходится не один год. Более того, до начала "процедуры ожидания жилплощади" гражданам нередко приходится пройти процедуру судебную и отстоять свое право на получение жилья. Так, согласно данным оперативного отчета о работе судов общей юрисдикции (районные суды), размещенным на сайте Управления Судебного департамента в Хабаровском крае, за 9 месяцев 2014 года районными и городскими судами края было рассмотрено с вынесением решения 3996 дел по жилищным спорам (кроме дел о взыскании платы за жилую площадь и коммунальные платежи, тепло и электроэнергию).
Однако не всегда наличие судебного акта является стопроцентным гарантом получения заветного жилья или сокращения сроков его ожидания. Непосредственным свидетельством этого являются данные Управления Федеральной службы судебных приставов по Хабаровскому краю, согласно которым в 2014 году на исполнении в отделах судебных приставов края находилось 1425 исполнительных производств о предоставлении жилья, из них 1151 - о предоставлении жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
Фактическим исполнением требований, содержащихся в исполнительных документах, в 2014 году было окончено 301 (21%%) исполнительное производство о предоставлении жилья. Из них 197 - о предоставлении жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
Основным должником по данной категории исполнительных производств является министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края.
Согласно постановлению Губернатора Хабаровского края от 25.04.2006 N 96 "О мерах по совершенствованию управления государственным жилищным фондом Хабаровского края" к компетенции министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края относится принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда края. При этом приобретение жилых помещений в собственность края является полномочием министерства имущественных отношений Хабаровского края.
На основании Регламента взаимодействия и обмена информацией между исполнительными органами государственной власти Хабаровского края по вопросам управления и распоряжения государственным жилищным фондом края, утвержденного постановлением Правительства края от 01.09.2006 N 136-пр:
- министерство жилищно-коммунального хозяйства края направляет в министерство строительства края заявки на строительство (приобретение) жилых помещений (квартир) для предусмотренных федеральным и краевым законодательством категорий граждан, нуждающихся в жилых помещениях;
- министерство строительство края направляет в министерство имущественных отношений края ходатайство о приобретении на вторичном рынке недвижимости жилых помещений (квартир) в населенных пунктах края, в которых не осуществляется строительство жилых домов, и передает министерству имущественных отношений края по акту приема-передачи жилые помещения (квартиры) во введенных в эксплуатацию объектах капитального строительства;
- министерство имущественных отношений края приобретает непосредственно или через уполномоченные в установленном порядке подведомственные краевые государственные казенные учреждения в государственную собственность края на рынке жилья жилые помещения (квартиры) за счет средств краевого и (или) федерального бюджетов и направляет в министерство жилищно-коммунального хозяйства края сведения о зарегистрированных правах на построенные и приобретенные жилые помещения (квартиры) с приложением копий документов, подтверждающих право собственности, для подготовки министерством жилищно-коммунального хозяйства края решения о предоставлении жилых помещений (квартир) гражданам отдельных категорий.
Таким образом, исполнение требований исполнительных документов о предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, носит длящийся характер, в том числе по причине того, что предусматривает совершение последовательных действий, входящих в компетенцию не одного, а сразу нескольких органов власти субъекта Российской Федерации.
Еще одной из причин неисполнения требований, содержащихся в исполнительных документах о предоставлении жилья, является недостаточный объем финансирования, выделяемый на приобретение благоустроенных жилых помещений, отвечающих санитарно-техническим требованиям.
В данном случае это касается как вопросов обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так и вопросов обеспечения жильем иных категорий граждан.
Так, согласно информации, представленной из постоянного комитета по бюджету и налогам Законодательной Думы Хабаровского края, в целях исполнения решений судов по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, планируется строительство 905 квартир (с учетом введенных в эксплуатацию в 2013 году), в том числе:
1) с вводом в эксплуатацию в 2014 году:
- заключены госконтракты на долевое строительство 44 квартир;
- объявлены аукционы на долевое строительство 331 квартиры;
2) с вводом в эксплуатацию в 2015 году объявлены аукционы на долевое строительство 123 квартир;
3) с вводом в эксплуатацию в 2017 году планируется строительство комплекса жилых домов социального назначения на 158 квартир.
По информации начальника главного юридического управления Губернатора и Правительства края, в соответствии с распоряжением Губернатора Хабаровского края от 30.05.2013 N 241-р в 2013 году приобретено 50 жилых помещений специализированного жилищного фонда для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2014 - 2017 годы планируется приобретать ежегодно не менее 50 жилых помещений для граждан данной категории.
В краевом бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с краевыми нормативными правовыми актами, включая предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предусмотрены бюджетные ассигнования соответственно в суммах 714487,65 тыс. рублей, 864156,10 тыс. рублей и 789250 тыс. рублей без учета средств федерального бюджета.
Согласно информации министерства строительства Хабаровского края, в целях обеспечения жильем детей-сирот в краевом бюджете на 2014 год на долевое строительство жилья предусмотрено 487948,96 тыс. рублей, в том числе 311086, 96 тыс. рублей на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот по договорам социального найма государственного жилищного фонда края во исполнение решений судов, вступивших в законную силу, путем строительства жилых помещений.
Также в федеральном бюджете Хабаровскому краю на обеспечение жильем детей-сирот путем предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений специализированного государственного жилищного фонда предусмотрено 153913 тыс. руб.
С целью строительства в 2014 году квартир для детей-сирот заключены госконтракты на строительство 438 квартир, в том числе с вводом в эксплуатацию в 2014 году - 387 квартир (в г. Хабаровске - 44 квартиры):
- с привлечением средств федерального бюджета - 196 квартир (ввод в эксплуатацию в 2014 году), которые будут предусмотрены детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений специализированного государственного жилищного фонда края;
- 242 квартиры, в том числе с вводом в эксплуатацию в 2014 году 191 квартира (в г. Хабаровске - 44 квартиры). Квартиры будут предоставлены по договорам социального найма государственного жилищного фонда края во исполнение решений судов.
Также подготовлены документы по объявлению аукционов на строительство 396 квартир, в том числе с вводом в эксплуатацию в 2014 году - 124 квартиры, в г. Хабаровске - 20 квартир.
Таким образом, в 2014 году планировалось ввести в эксплуатацию 511 квартир, в том числе в г. Хабаровске - 64 квартиры. В результате удалось обеспечить жилыми помещениями 300 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из них 285 человек во исполнение решений судов.
Для сравнения, в 2013 году введено в эксплуатацию 389 квартир (20 квартир в г. Бикине; 9 квартир в г. Хабаровске по пер. Байкальскому; 45 квартир в п. Хор, муниципального района им. Лазо; 311 квартир в с. Мирное, Хабаровского района; 4 квартиры в рп. Солнечном).
Учитывая увеличение количества поступающих для исполнения исполнительных документов рассматриваемой категории, а также постоянный рост стоимости жилых помещений в г. Хабаровске и в Хабаровском крае, в случае отсутствия изменений в сложившейся ситуации и непринятия активных мер по приобретению жилых помещений в пользу такой категории граждан повлечет исполнение уже вступивших в законную силу судебных решений только через несколько лет.
В свою очередь, неисполнение решений судов приводит к росту жалоб от взыскателей - детей-сирот - и вызывает негативное отношение с их стороны к органам исполнительной власти края, которые не могут в разумные сроки обеспечить реализацию их конституционного права на жилище.
По мнению Уполномоченного, увеличение объема финансирования в целях исполнения судебных решений о предоставлении жилья (соразмерно рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади в Хабаровском крае) позволит фактически исполнить требования соответствующих судебных решений.
Кроме детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не смогли реализовать в 2014 году свое конституционное право на получение жилья 663 инвалида общего заболевания и семей, имеющих детей-инвалидов, 80 ветеранов боевых действий и семей погибших ветеранов боевых действий, 98 ветеранов Великой Отечественной войны.
1.Проблемы реализации жилищных прав ветеранами
Великой Отечественной войны
Как отмечено выше, в 2014 году, к сожалению, не потерял своей актуальности вопрос обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны. Это вызвано как отсутствием субвенций на исполнение данных полномочий Хабаровским краем, что привело к обеспечению жильем в 2014 году лишь 30 ветеранов Великой Отечественной войны, так и бюрократической системой управления, в том числе направленной на изыскание любой возможности для отказа в обеспечении данной категории граждан жильем.
К Уполномоченному обратилась гражданка Б. - ветеран ВОВ, инвалид 2 группы (дело от 23.06.2014 N 731).
В своем обращении она выражала несогласие с распоряжением министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, которым ей отказано в принятии на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении.
Основанием к отказу послужил тот факт, что гражданка Б., якобы, нуждающейся в жилом помещении не является, поскольку до обращения к уполномоченному органу с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении была зарегистрирована в квартире у дочери и, следовательно, обеспечена жилым помещением более учетной нормы. Снятие с регистрационного учета в вышеуказанном жилом помещении было расценено министерством ЖКХ края как намеренное ухудшение жилищных условий и, соответственно, как основание к отказу в признании нуждающейся в жилом помещении. При этом, принимая решение об отказе, уполномоченным органом не было учтено то обстоятельство, что гражданка Б. более 8 лет не имеет собственного жилья, а регистрация в квартире у дочери была необходима для получения пенсии, медицинской помощи и других мер социальной поддержки.
Для защиты нарушенных жилищных прав ветерана ВОВ Уполномоченным было подготовлено исковое заявление в суд о признании незаконным отказа в принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении и понуждении поставить на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении.
По результатам рассмотрения данного искового заявления, а также опроса свидетелей судом заявленные требования были удовлетворены.
На сегодняшний день ветераны Великой Отечественной войны сокращающаяся категория нашего населения. Из года в год их становится все меньше. В связи с чем Уполномоченный считает, что никому нельзя забывать, что именно этим людям мы обязаны своим существованием. Тем более нельзя забывать об этом государству.
Минимум того, что можно сделать для этих людей, - это чтобы они без бюрократических проволочек и судебных процедур получали причитающиеся им по закону государственную поддержку и государственное обеспечение, в том числе жилье.
2.Предоставление гражданам, стоящим в очереди на получение жилого помещения, сведений об очередности
Бесспорно, что жилищная проблема - наиболее острая не только для Хабаровского края, но и для всех регионов России. И, как было отмечено ранее, своей очереди на улучшение жилищных условий людям приходится ждать годами, в то время как сведения об имеющемся социальном жилом фонде, об очередности и даже о статусе в очереди являются закрытыми.
Такая закрытость в совокупности с информацией, размещаемой в СМИ, о многочисленных коррупционных действиях должностных лиц государственных органов вызывает у граждан обоснованные сомнения, в том числе в соблюдении очередности при распределении жилья.
По мнению Уполномоченного, каждый человек имеет полное право на получение информации о своем статусе в очереди на жилье, в том числе о порядковом номере, а также об имеющемся социальном жилом фонде.
В связи с чем Уполномоченный считает необходимым сделать систему распределения социального и специализированного жилья в рамках одной категории очередников максимально открытой. Для этого необходимо законодательно закрепить за органами власти, ответственными за предоставление жилья, обязанность, во-первых, вести электронный реестр (базу) очередников на получение квартиры, а во-вторых, публиковать на своем официальном сайте в сети Интернет сведения об очередниках на предоставление жилых помещений с периодичностью актуализации данных не реже одного раза в квартал. Доступ к данной информации может быть предоставлен очередникам посредством регистрации на сайте и при введении пароля доступа к информации, предоставляемого уполномоченным органом при принятии решения о постановление гражданина на учет в качестве нуждающегося.
Более того, указанная информация должна содержать статистику предоставленных квартир, информацию об объектах жилищного фонда социального использования и специализированного жилищного фонда, жилых помещениях, предназначенных под распределение.
Как вариант указанная информация может предоставляться через единый портал государственных услуг.
Введение реестра обеспечит прозрачность ведения учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также общественный контроль за распределением и предоставлением жилья.
3.Проблемы признания жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания
Часть 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Во исполнение данной нормы Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" (далее - Положение), действие которого распространяется на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 7 Положения единственным уполномоченным органом, к компетенции которого относится признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, является межведомственная комиссия, создаваемая в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду (федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления).
По результатам работы комиссия может принять одно из следующих решений:
- о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания;
- о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в Положении требованиями и после их завершения;
- о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания;
- о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу;
- о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции (пункт 47 Положения).
В соответствии с пунктом 49 Положения только на основании полученного заключения соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления принимает решение и издает распоряжение с указанием дальнейшего использования помещения, сроков отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о непризнании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ.
Таким образом, Правительством Российской Федерации регламентирована процедура принятия решения о признании помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Однако нередко межведомственные комиссии уходят от выполнения своих обязанностей, в том числе от проведения инструментального обследования жилого помещения, что приводит к обоснованным жалобам граждан.
Так, на прием к Уполномоченному обратилась гражданка А., которая сообщила, что является вдовой погибшего участника Великой Отечественной войны и на праве собственности владеет домовладением. Из-за технического состояния жилого дома она вынуждена проживать у своей дочери.
В мае 2014 года гражданка А. обратилась в комиссию по жилищным вопросам при администрации сельского поселения с заявлением о признании ее нуждающейся в улучшении жилищных условий и предоставлении ей благоустроенного жилья. Уведомлением от 24.06.2014 в постановке на учет ей было отказано и предложено представить необходимые документы, в том числе заключение о техническом состоянии жилого помещения, выданное в установленном порядке.
Для получения соответствующего заключения о пригодности (непригодности) жилого помещения для проживания ей было рекомендовано обратиться в межведомственную комиссию.
В свою очередь, обращение гражданки А. в межведомственную комиссию 30.06.2014 в установленном порядке рассмотрено не было. Более того, ей предложено представить комиссии документы, не предусмотренные законом.
15.07.2014 гражданкой А. в межведомственную комиссию повторно, заказной корреспонденцией, было направлено заявление об обследовании ее жилого дома, к заявлению приложены документы.
Почтовое отправление не было получено адресатом, в связи с чем по истечении срока хранения было возвращено отправителю.
Для устранения нарушения жилищного законодательства Уполномоченный обратился в прокуратуру с просьбой выйти в суд с защитой интересов гражданки А. как лица, не способного в силу преклонного возраста самостоятельно эффективно защищать свои права.
Данная просьба Уполномоченного была удовлетворена.
По результатам рассмотрения дела судом было принято решение о возложении на межведомственную комиссию обязанности провести проверку фактического состояния помещений жилого дома гражданки А. на предмет установления пригодности или непригодности для проживания в нем. При этом достаточным сроком для совершения этих действий суд посчитал один месяц со дня вступления решения суда в законную силу.
Похожую ситуацию, связанную с бездействием межведомственной комиссии, озвучила гражданка Ч. в своем обращении к Уполномоченному (дело от 23.09.2014 N 1218).
Заявительница указала, что проживает в двухэтажном бараке без канализации и водоснабжения. Более того, пользоваться светом жильцам дома возможно только в порядке очередности, поскольку при включении одновременно более двух электроприборов свет отключается во всем доме.
Также заявительница указала, что у нее имеется вступившее 29.01.2014 в силу решение суда о возложении на администрацию города Хабаровска обязанности рассмотреть на городской межведомственной комиссии по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания вопрос о признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Однако администрация города Хабаровска проигнорировала данный судебный акт.
Повлиять на ситуацию пытались и органы государственной власти Хабаровского края в лице министерства жилищно-коммунального хозяйства и Главного контрольного управления посредством внесения в адрес администрации г. Хабаровска предписания о рассмотрении на городской межведомственной комиссии по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания вопроса о признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Разрешить вопрос стало возможным только после обращения Уполномоченного в прокуратуру города, которая, в свою очередь, обратилась в суд с требованием о возложении на городскую межведомственную комиссию по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания обязанности организовать проведение специализированными организациями обследования жилого дома, в котором проживает гражданка Ч., и принятии решения о признании жилого помещения непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Исковые требования прокуратуры были удовлетворены судом.
В начале октября 2014 года городской межведомственной комиссией по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания было принято решение о признании жилого дома гражданки Ч. аварийным и подлежащим реконструкции.
Таким образом, для исполнения межведомственной комиссией своих обязанностей потребовалось чуть меньше 9 месяцев и "подталкивание в спину" со стороны органов государственной власти и органов прокуратуры.
Приведенные примеры показывают, что органы местного самоуправления не заинтересованы в решении жилищных проблем граждан. Более того, они всеми возможными силами затягивают принятие окончательного решения по аварийному дому или квартире, вовремя не проводя заседания межведомственных комиссий или стараясь ограничиться решениями о капитальном ремонте дома, с дальнейшим длительным поиском финансовых средств для его проведения.
По мнению Уполномоченного, такое положение дел с признанием жилых помещений непригодными для проживания, а многоквартирного дома аварийным, непосредственно связано с обязанностью органов местного самоуправления незамедлительно, с момента признания дома аварийным, выселять граждан из такого жилья с предоставлением других жилых помещений, пригодных для постоянного проживания, отвечающих установленным санитарным и техническим правилам и равнозначных по общей площади ранее занимаемому жилому помещению. Учитывая нехватку свободного муниципального жилья, муниципальные образования не могут выполнить задачу, установленную жилищным законодательством.
Об отсутствии необходимого жилья для расселения ветхого и аварийного жилищного фонда также свидетельствуют и результаты работы Хабаровской краевой адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства на 2013 - 2017 годы, утвержденной постановлением Правительства края 23.04.2014 N 125-пр.
Так, за 2014 год в рамках данной программы в эксплуатацию было введено всего 4 малоэтажных дома (по одному дому в г. Бикине и р.п. Лососина, два дома в г. Комсомольске-на-Амуре).
4.Проблемы в сфере управления жилищным фондом
Ранее единственным собственником многоквартирных жилых домов в нашей стране являлось государство, которое осуществляло управление таким жилищным фондом через создаваемые им учреждения и предприятия. Появление частной собственности, в том числе на жилые помещения, вызвало необходимость создания новой системы управления многоквартирными жилыми домами.
Основы такого управления, органы управления, их компетенцию и способы управления многоквартирным жилым домом заложил Жилищный кодекс Российской Федерации.
Отметим, что на сегодняшний день управление многоквартирным жилым домом управляющей компанией является самым распространенным способом управления многоквартирными домами. И это во многом связано с тем, что собственники помещений в таких домах, приобретя в большинстве случаев свою собственность путем бесплатной приватизации, во-первых, не приучены к управлению своим имуществом, а во-вторых, достаточно пассивны.
Более того, управляющие компании расцениваются жильцами многоквартирных домов не как помощники в управлении и сохранении их собственности, а как мытари, основной целью которых является регулярный сбор платы за услуги, которые ими совершенно не оказываются либо оказываются ненадлежащего качества.
Осознание возможности влияния на деятельность управляющей компании зачастую приходит лишь тогда, когда плата за коммунальные услуги становится совершенно непомерной или когда подъезды и придомовая территория становятся захламлены до предела.
В 2014 году к Уполномоченному поступило 97 обращений от собственников помещений в многоквартирном доме с просьбами помочь, повлиять, наказать управляющую компанию.
Так, к Уполномоченному обратился гражданин Ш. (дело от 18.11.2014 N 1442) с просьбой оказать помощь в "борьбе" с бездействием управляющей компании, которая допустила захламление не только придомовой территории, но и подвального помещения многоквартирного дома.
Для восстановления прав граждан на надлежащее санитарное состояние общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме Уполномоченный обратился в Главное контрольное управление Правительства Хабаровского края, в полномочия которого входит осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям.
По результатам проверки, проведенной Главным контрольным управлением по инициативе Уполномоченного, управляющей компании было выдано предписание на проведение мероприятий по очистке придомовой территории и подвального помещения многоквартирного жилого дома от скопившегося мусора со сроком исполнения до 15.03.2015.
Также управляющая компания была предупреждена о том, что в случае неисполнения данного предписания в установленный срок в отношении нее будет возбуждено дело об административном правонарушении с направлением материалов дел мировому судье, а в дальнейшем выданы повторные предписания с осуществлением инспекционного контроля до фактического устранения данных нарушений.
К счастью для жильцов дома, в данном случае применение мер административного воздействия к управляющей компании не понадобилось, мусор бы убран до даты, установленной контрольно-надзорным органом. И необходимо отметить, что в большинстве случаев для восстановления нарушенных прав граждан достаточно обращения в контрольно-надзорные органы.
Однако существуют такие вопросы, в частности вопросы, решение которых отнесено к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, которые не могут быть разрешены лишь посредством обращения в муниципалитет, Главное контрольное управление или прокуратуру. Так, согласно положениям статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном дом относятся, в том числе, принятие решений о реконструкции многоквартирного дома, строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, капитальном ремонте общего имущества в многоквартирном доме; принятие решений в пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, принятие решений о пользовании общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме иными лицами; принятие решений об определении лиц, которые от имени собственников помещений в многоквартирном доме уполномочены на заключение договоров об использовании общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и т.д.
В статье 45 Жилищного кодекса Российской Федерации определен порядок проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, согласно которому собственники помещений в многоквартирном доме обязаны ежегодно проводить годовое общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме. Проводимые помимо годового общего собрания общие собрания собственников помещений в многоквартирном доме являются внеочередными. Внеочередное общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме может быть созвано по инициативе любого из данных собственников. Общее собрание собственников помещений правомочно (имеет кворум), если в нем приняли участие собственники помещений в данном доме или их представители, обладающие более чем 50%% голосов от общего числа голосов.
Согласно статье 46 Жилищного кодекса Российской Федерации решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме по вопросам, поставленным на голосование, принимаются большинством голосов, за исключением случаев, обозначенных в Жилищном кодексе Российской Федерации.
Возвращаясь к обращению гражданина Ш. (дело от 18.11.2014 N 1442), отметим, что кроме просьбы оказать помощь в "борьбе" с бездействием управляющей компании, которая допустила захламление придомовой территории и подвального помещения многоквартирного дома, заявитель просил обязать управляющую компанию провести косметический ремонт в указанном подвале.
Однако, как уже было отмечено выше, косметический ремонт в местах общего пользования в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации проводится по решению общего собрания собственников помещений.
По информации, предоставленной управляющей компанией и которую в последующем подтвердил и сам заявитель, решение о проведении косметического ремонта в подвале многоквартирного жилого дома общим собранием собственников не принималось.
В связи с чем у контрольно-надзорного органа отсутствовали правовые основания требовать его проведения у управляющей компании.
Также необходимо отметить, что в 2014 году возросло количество обращений граждан - собственников помещений в многоквартирных жилых домах, в которых они указывают, что управляющие компании, выступая организаторами общих собраний собственников и проводя собрания в форме заочного голосования, практически единолично пересматривают размер платы за ремонт и содержание общего имущества в сторону его увеличения. В свою очередь, такие односторонние действия управляющих компаний без учета мнения собственников помещений многоквартирных домов приходится обжаловать через суд. Более того, нередко даже вступивший в силу судебный акт о признании решения общего собрания собственников многоквартирного жилого дома недействительным не побуждает управляющие компании вернуть все в первоначальное состояние.
Ярким примером подобной ситуации является коллективное обращение жителей дома, расположенного в Краснофлотском районе г. Хабаровска (дело от 29.10.2014 N 1356).
Из обращения следовало, что решением Краснофлотского районного суда г. Хабаровска от 23.07.2014 решения, принятые на общем собрании собственников помещений многоквартирного жилого дома в период с 09 ноября по 25 ноября 2013 года в форме заочного голосования об установлении тарифа за содержание и ремонт жилья в размере 35,72 рубля за 1 кв. м, признаны недействительными.
На основании данного судебного акта собственники помещений многоквартирного жилого дома неоднократно направляли заявление в адрес управляющей компании о запрете незаконного повышения тарифа за содержание и ремонт жилья в размере 35,72 рубля за 1 кв. м. Однако ответа на свои заявления от управляющей компании так и не дождались, при этом с момента вступления судебного решения в силу стоимость тарифа не была приведена в первоначальное состояние (до проведения общего собрания собственников в форме заочного голосования). В связи с чем в сентябре 2014 года собственниками помещений многоквартирного жилого дома в адрес управляющей компании было направлено требование об исполнении решения суда и производстве перерасчета с 1 января 2014 года по настоящее время за содержание и ремонт жилья. Данный перерасчет должен был быть отражен в квитанциях за октябрь 2014 года.
Так как управляющая компания не реагировала на их обращения, жильцы обратились в государственный правозащитный институт за помощью в восстановлении нарушенных жилищных прав.
Для восстановления нарушенных прав граждан Уполномоченный обратился непосредственно к виновной стороне - управляющей компании. В результате управляющая компания во исполнение решения Краснофлотского районного суда г. Хабаровска снизила размер платы за содержание и ремонт жилья с 35,72 рубля за 1 кв. м до 34,02 рубля за 1 кв. м - уровня размера платы за содержание и ремонт жилья, установленного решением общего собрания собственников помещений многоквартирного жилого дома в 2010 году. Также Уполномоченному были представлены бухгалтерские документы, подтверждающие факт проведения перерасчета.
По мнению Уполномоченного, появлению подобных ситуаций благоприятствуют два фактора, а именно: пассивность населения, не желающего участвовать в решении вопросов жилищного самоуправления, а также желание управляющих компаний получить хорошую прибыль, не заботясь о качестве предоставляемых услуг.
Эффективность реформ в жилищно-коммунальной сфере невозможна без открытого и постоянного диалога между ключевыми субъектами этих правоотношений, а именно между собственниками жилья и управляющими компаниями. Только продуманные, взвешенные и согласованные решения и действия по управлению многоквартирными домами будут способствовать преодолению изоляции населения от участия в этом процессе и обеспечению реальной их причастности к вопросам жилищного самоуправления.
В завершение данного раздела отметим, что в 2014 году в адрес Уполномоченного поступило 138 обращений, связанных с нарушениями законодательства, допущенными управляющими организациями и ТСЖ.
Результаты проверок, проведенные по ним Уполномоченным с участием Главного контрольного управления Правительства Хабаровского края и органов прокуратуры, показали, что в отчетном году так же, как и в предыдущие годы управляющими организациями и ТСЖ продолжают допускаться многочисленные факты нарушения прав граждан, связанные с:
- бесперебойным и качественным предоставлением жилищно-коммунальных услуг;
- невыполнением обязанностей по обслуживанию жилого фонда;
- невыполнением обязанностей по предоставлению свободного доступа к информации об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами.
По всем выявленным нарушениям закона контрольно-надзорными органами были приняты меры реагирования, направленные на их устранение и восстановление прав граждан.
5.О нарушении спокойствия граждан, пребывающих в жилых домах и общежитиях в дневное время
Изучение обращений граждан, поступающих в адрес Уполномоченного, а также публикаций региональных средств массовой информации свидетельствует о том, что тема обеспечения тишины и спокойствия граждан, пребывающих в жилых домах и общежитиях в дневное время, по-прежнему актуальна для жителей Хабаровского края.
Федеральное законодательство и законодательство Хабаровского края уделяют значительное внимание вопросу соблюдения допустимых уровней звука в ночное время, когда большинство граждан отдыхают дома.
Так, в частности, статьей 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых и общественных помещений.
На уровне края административная ответственность за нарушение спокойствия граждан, пребывающих в жилых домах и общежитиях, устанавливается статьей 34 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях.
При этом нормирование по времени суток распределяется следующим образом: с 22.00 до 10.00 (в выходные и праздничные дни) и с 22.00 до 07.00 (в будние дни).
К распространенным видам шума на территории жилых домов и общежитий относятся ремонтные работы, использование телевизоров, радиоприемников и других звуковоспроизводящих устройств и (или) источников шума, при отсутствии признаков мелкого хулиганства.
Согласно Санитарным нормам СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки" в дневное время (с 7.00 до 23.00) максимальный уровень звука в жилых комнатах квартир, жилых помещениях домов не должен превышать 55 дБ, а в ночное время (с 23.00 до 7.00) - 45 дБ, а продолжительный эквивалентный уровень звука - соответственно 40 дБ и 30 дБ.
Допустимые уровни шума в дневное время значительно выше, чем аналогичные уровни для ночного времени.
В свою очередь, согласно информации Европейского регионального бюро Всемирной организации здравоохранения даже незначительное превышение уровня шума вызывает легкие расстройства здоровья, нарушения сна. Длительное среднее воздействие шума, превышающего 55 дБ, что соответствует уровню шума на оживленной городской улице, может стать причиной повышения артериального давления и нарушений деятельности сердца.
К негативным последствиям шумового воздействия на человека также относят повышенную утомляемость, подавленное настроение, снижение производительности труда, повышение риска развития неврозов.
К Уполномоченному обратились жители домов по улице Дикопольцева в г. Хабаровске (дело от 15.05.2014 N 603). В своем обращении жители указывали на нарушение спокойствия их сна, а в особенности сна детей вследствие повышенного уровня светошумового воздействия при функционировании лазерного шоу на городских прудах.
По результатам проверки, проведенной по инициативе Уполномоченного Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю, было выявлено превышение допустимого уровня звука в жилом помещении, нормированного пунктом 6.1 СанПиН 2.1.2.2645-10, утвержденного Постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10.06.2010 N 64. В связи с этим в администрацию города Хабаровска было внесено предложение о принятии мер по снижению громкости звукового сопровождения лазерного шоу на городских прудах.
Однако восстанавливать права граждан на "тишину", применяя к нарушителям меры воздействия в рамках действующего административного законодательства, несложно. А что делать с гражданами, которые, пользуясь правовым пробелом, на протяжении всего дня слушают громкую музыку, кричат или совершают другие действия, результатом которых являются громкие звуки, нарушая тем самым физиологический процесс сна граждан, которые проводят у себя дома большую часть времени суток. Среди таких граждан могут быть беременные женщины, граждане, воспитывающие малолетних детей, граждане пожилого возраста, инвалиды, временно нетрудоспособные. Днем отдыхают и работники с ночным графиком работы.
Более того, чрезмерный шум в дневное время создает данной категории граждан невыносимые условия не только для сна, но и для обычной жизнедеятельности.
В связи с этим Уполномоченный предлагает вернуться к вопросу установления административной ответственности за нарушение спокойствия граждан, пребывающих в жилых домах и общежитиях в дневное время. Данное предложение первоначально было высказано в докладе "О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае в 2012 году".
Перед изложением причин необходимости принятия подобной меры ответственности хотелось бы отметить, что административное законодательство в силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в соответствии с подпунктом "н" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъектов Российской Федерации регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации к ведению и полномочиям субъектов Российской Федерации.
Из части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Это свидетельствует о том, что федеральным законодательством предусмотрена возможность осуществления субъектами Российской Федерации собственного правового регулирования в указанной сфере.
Более того, на сегодняшний день во многих субъектах Российской Федерации, в том числе Москве, Санкт-Петербурге, Томской области, Красноярском крае, приняты нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность за нарушение тишины в дневное время.
В свою очередь, факт того, что законы о дневной тишине работают, показывают вносимые в них законодательными органами субъектов изменения.
Так, на сессии Законодательного собрания Иркутской области, состоявшемся 19.12.2012, были приняты поправки в закон Иркутской области "Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области". Внесенными поправками было введено наказание за нарушение тишины в жилых домах в дневное время.
Статья 3 "Нарушение общественного порядка, выразившееся в совершении действий, нарушающих тишину и покой граждан".
"1(1). Нарушение общественного порядка, выразившееся в совершении действий, нарушающих тишину и покой граждан в многоквартирных домах с 7-00 часов до 23-00 часов, за исключением проведения строительно-монтажных работ, проведения аварийных и спасательных работ, а также других неотложных работ, необходимых для обеспечения безопасности граждан либо функционирования объектов жизнеобеспечения населения, если указанные действия не влекут административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частями 1(2) и 1(3) настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей".
При этом часть 1(2) статьи 3 указанного регионального закона увеличивает сумму штрафа за нарушение общественного порядка, выразившееся в совершении действий, нарушающих тишину и покой граждан в многоквартирных домах в воскресные и нерабочие праздничные дни с 7-00 часов до 23-00 часов, за исключением проведения аварийных и спасательных работ, а также других неотложных работ, необходимых для обеспечения безопасности граждан либо функционирования объектов жизнеобеспечения населения.
Проблема нарушения спокойствия граждан в дневное время успешно решена в Томской и Кемеровской областях.
В связи с этим Уполномоченный предлагает установить административную ответственность за нарушение общественного порядка, выраженного в нарушении требований федерального закона к совершению действий, нарушающих тишину и покой граждан.
Установление ответственности именно за это нарушение, а не за превышение допустимых уровней шума (СанПиН 2.1.2.2645-10) вызвано тем, что в силу пункта 1.19 Методических указаний МУК 4.3.2194-07 "Контроль уровня шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданиях и помещениях" уровень шума, обусловленный поведением людей, нарушением ими тишины и общественного спокойствия в жилых зданиях и на прилегающей территории, санитарно-эпидемиологической экспертизе (оценке) не подлежит. В связи с чем Управление Роспотребнадзора по Хабаровскому краю не вправе проводить инспекционную проверку измерения уровня шума от жизнедеятельности граждан, проживающих в жилых помещениях многоквартирных жилых домов, на предмет его соответствия установленным санитарным нормативам и правилам для жилых помещений с целью подтверждения факта нарушения спокойствия граждан соседями и принятия к ним соответствующих мер. То есть привлечь нарушителя спокойствия к административной ответственности будет крайне затруднительно.
Под действиями, нарушающими тишину и покой граждан, предлагается рассматривать действия, производящие шум и нарушающие тишину и покой граждан, в том числе личные действия граждан, действия механических средств и технических устройств, за исключением:
а) действий, направленных на предотвращение правонарушений, предотвращение и ликвидацию последствий аварий, стихийных бедствий, иных чрезвычайных ситуаций, проведение неотложных работ, связанных с обеспечением личной и общественной безопасности граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации;
б) действий при проведении культурно-массовых, физкультурных и спортивных мероприятий, собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, проводимых в установленном законом порядке;
в) использования пиротехнических средств в период с 23 часов 31 декабря до 2 часов 1 января календарного года.
Также будет целесообразным предусмотреть механизм согласования действий, нарушающих тишину и покой граждан.
К примеру, собственники (наниматели) помещений в многоквартирных и индивидуальных жилых домах, намеревающиеся совершить действия, нарушающие тишину и покой граждан, должны будут согласовать график их совершения со своими соседями.
Принятие данного предложения, по мнению Уполномоченного, будет способствовать созданию правового механизма защиты здоровья граждан от внешних источников вредного шумового воздействия в любое время суток.
В качестве итога
Существующие в регионе проблемы реализации жилищных прав граждан весьма многочисленны и, к сожалению, как показывает работа Уполномоченного, из года в год не теряют своей актуальности. Эффективное их разрешение требует пристального внимания и в первую очередь со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления, контрольно-надзорных органов, а также заинтересованности и активной позиции самих граждан.
Глава II.Реализация конституционного права граждан на труд
Труд является источником благосостояния как конкретного индивида, так и его семьи, то есть посредством труда человек удовлетворяет свои потребности. В то же время труд - есть основа социального развития, прогресса общества и государства в целом. При этом право на свободу труда поддерживает свободу человека. Однако, как любое право, право на свободное распоряжение своими способностями к труду нуждается в законодательной поддержке и охране со стороны государства.
Безусловно, российское государство на протяжении всего периода своего развития создавало и совершенствовало, в том числе с учетом международного права, массив нормативных правовых актов, направленных на регулирование трудовых отношений. Между тем, к сожалению, создать "рецепты" на все случаи жизни пока не удалось ни одному государству, и, несмотря на контроль со стороны многочисленных государственных структур, в сфере трудовых правоотношений присутствует еще достаточное количество проявлений различного рода нарушений. Поэтому обеспечение трудовых прав граждан было и остается важнейшим направлением деятельности Уполномоченного.
В 2014 году количество поступивших Уполномоченному обращений по вопросам, вытекающим из трудовых отношений, сократилось на 19%% по сравнению с 2013 годом и составило 200 и 247 обращений соответственно.
При этом не может не удручать тот факт, что основные нарушения трудовых прав граждан повторяются из года в год и наибольшее их количество связано с оплатой труда и оформлением трудовых договоров.
Так, по-прежнему практикуется прием на работу без оформления трудовых отношений, что лишает работников возможности защитить свои трудовые права в установленном нормами закона порядке, а также использование "серых схем" при начислении и выплате заработной платы, что в дальнейшем ведет к ущемлениям прав работников на получение выплат, связанных с уходом его в отпуск, на больничный, в отпуск по уходу за ребенком. Продолжают нарушаться сроки выплат заработной платы. Об этом свидетельствуют не только обращения, поступающие в адрес Уполномоченного, но и данные контрольно-надзорных органов. Так, к примеру, в 2014 году отмечается увеличение числа мер реагирования, принятых органами прокуратуры Хабаровского края и направленных на устранение нарушений в сфере оплаты труда:
- внесено 480 представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 219 должностных лиц (в 2013 году - 319 и 182 соответственно);
- в суды края направлено 1435 заявлений в интересах граждан о взыскании задолженности по заработной плате, из них рассмотрено и удовлетворено 1327 заявлений (в 2013 году - 1190 и 1097 соответственно);
- к административной ответственности по инициативе горрайпрокуроров привлечено 281 должностное и юридическое лицо (в 2013 году - 278);
- по результатам рассмотрения постановлений прокуроров городов и районов края судебными решениями дисквалифицировано 7 руководителей юридических лиц (в 2013 г. - 4).
1.Соблюдение формы трудового договора
Конституционный принцип свободы труда в трудовых отношениях проявляется в договорном характере труда. При этом согласно нормам Трудового кодекса Российской Федерации трудовой договор заключается в письменной форме.
Трудовой договор по сравнению с другими юридическими фактами влечет не просто какие-либо юридические последствия, а возникновение правоотношения, обладающего определенным содержанием. Он является самостоятельным юридическим фактом, который влечет за собой появление у работодателей дополнительных обязанностей, корреспондирующих с правами работников, в частности по созданию условий труда, предоставлению времени отдыха, ограничению рабочего времени, выплате заработной платы и других.
При этом трудовой договор является фактически основным документом, к которому работник может апеллировать в случае возникновения трудового спора. Отсутствие же этого документа, как показывает практика, предоставляет работодателю широкий спектр возможностей для нарушений трудового законодательства.
Приведем один пример. На личный прием к Уполномоченному обратился гражданин Н. с жалобой на то, что работодатель уклоняется от письменного оформления трудового договора. Так, в июне 2014 года он устроился на работу в организацию и, как положено при трудоустройстве, предъявил в отдел кадров документы, необходимые для оформления трудового договора, - трудовую книжку, пенсионное свидетельство, ИНН и т.д. Проработав в организации около трех с половиной месяцев, решил уволиться в связи с тем, что нашел более высокооплачиваемую работу. Написал заявление об увольнении по собственному желанию и в назначенный срок пришел в отдел кадров забирать трудовую книжку, в которой, как выяснилось после ее получения, не оказалось никаких записей о его трудоустройстве. Более того, организация-работодатель отказалась выплатить гражданину Н. окончательный расчет за отработанный период времени.
Безусловно, административные ресурсы в данном случае бессильны. Помочь восстановить нарушенные трудовые права может только суд в ходе судебного разбирательства. При этом суд при рассмотрении дела в силу положений пункта 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" будет исходить из представленных в дело доказательств.
Учитывая, что трудовая деятельность, как правило, осуществляется на основе документов (трудового договора, приказа, трудовой книжки), основой гражданского судопроизводства по трудовым спорам являются письменные доказательства. Таким образом, отсутствие письменных доказательств приводит к тому, что работники не могут восстановить свои нарушенные трудовые права даже в судебном порядке.
Одним из самых неблагоприятных последствий отсутствия письменного трудового договора, по мнению Уполномоченного, является отказ работодателя от наличия трудовых отношений при наступлении несчастного случая с работником, поскольку для работодателя в подобных случаях наступает ряд негативных последствий. В свою очередь, пострадавшему или его родным в таком случае приходится в суде доказывать не только факт выполнения работы у конкретного работодателя, но и подтверждать факт получения травмы на производстве.
Безусловно, существуют и "благоприятные" последствия обращения в судебные органы за защитой прав. Однако в дальнейшем, при установлении в судебном порядке факта наличия трудовых отношений, не всегда имеется реальная возможность восстановить фактические обстоятельства. Поскольку, даже подтвердив факт выполнения работником трудовых обязанностей, чтобы, например, взыскать в пользу работника неполученную заработную плату, необходимо установить, о каком размере оплаты труда договаривались стороны при приеме работника на работу, а размер заработной платы (условия оплаты труда, в том числе размер тарифной ставки или оклада работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты), в силу статьи 57 Трудового кодекса Российской Федерации, как раз и должен прописываться в трудовом договоре.
Таким образом, установление факта трудовых отношений - только начало процесса по восстановлению нарушенных трудовых прав.
В условиях экономической нестабильности, когда работодатель активно применяет различные способы оптимизации своих расходов, в первую очередь в группе риска оказываются работники, с которыми не оформлены трудовые отношения. Во избежание возникновения подобных ситуаций гражданам при реализации своего права на труд следует внимательно относиться к процедуре оформления трудовых отношений.
Остается надеяться, что в наступающем году ситуация в данном вопросе изменится, поскольку именно с 01.01.2015 вступили в силу положения Федерального закона от 28.12.2013 N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда", которые вносят изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. А именно изменяется статья 5.27, частью 3 которой устанавливается ответственность за уклонение от оформления или ненадлежащее оформление трудового договора либо заключение гражданско-правового договора, тогда как фактически имеют место трудовые отношения.
Принятие данной нормы свидетельствует о понимании государством необходимости повышения ответственности работодателей за незаключение трудовых договоров с работниками. И это, по мнению Уполномоченного, вызвано массовостью подобного правонарушения, порожденного, в свою очередь, невысоким уровнем правовой грамотности большинства работающего населения, которое позволяет работодателям диктовать свои условия при приеме на работу.
Повышение ответственности, по мнению Уполномоченного, заставит задуматься работодателей о целесообразности нарушения трудового законодательства и не только в части оформления трудовых договоров. Более того, это, безусловно, повлияет на сокращение трудовых споров и конфликтных ситуаций, а также стабилизацию трудовых отношений.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что зачастую сами работники являются "сонарушителями" своих прав, своим бездействием и правовой безграмотностью потворствуя работодателю в игнорировании требований трудового законодательства.
Вследствие этого пропаганда знаний трудовых прав, преимуществ легального (оформленного) трудоустройства должна стать особым направлением в работе органов государственной власти.
Кроме того, должны быть выработаны и устойчивые барьеры произволу работодателей, стремящихся любыми способами избавиться от неугодных работников, к числу которых, по мнению многих работодателей, относятся те, кто посмел жаловаться в различные контрольно-надзорные органы.
2.Обязанности работодателя по выплате заработной платы
Заработная плата (оплата труда работника) - это вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).
При этом, в силу положений статьи 136 Трудового кодекса Российской Федерации, при выплате заработной платы работодатель обязан извещать в письменной форме работника:
1) о составных частях заработной платы, причитающейся ему за соответствующий период;
2) о размерах иных сумм, начисленных работнику, в том числе денежной компенсации за нарушение работодателем установленного срока соответственно выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и (или) других выплат, причитающихся работнику;
3) о размерах и об основаниях произведенных удержаний;
4) об общей денежной сумме, подлежащей выплате.
Более того, она должна выплачиваться не реже чем каждые полмесяца. Тем не менее на практике немало случаев, когда работодатели игнорируют гарантии, предусмотренные указанными выше нормами трудового законодательства. Наиболее показательным примером этого являются данные Управления Федеральной службы судебных приставов по Хабаровскому краю, согласно которым на исполнении в отделах судебных приставов края в 2014 году находилось 11342 исполнительных производства о взыскании задолженности по заработной плате на общую сумму взыскания 338 млн. рублей.
При этом надо отметить, что даже наличие вступившего в законную силу судебного решения о взыскании с работодателя невыплаченной заработной платы зачастую не побуждает последнего к активным действиям, направленным на прекращение нарушения трудовых прав работника. Об этом опять же свидетельствует статистика, согласно которой в 2014 году фактическим исполнением требований о выплате заработной платы, содержащихся в исполнительных документах, было окончено 9153 исполнительных производства, то есть 80%% от общего количества исполнительных производств данной категории, находившихся на исполнении в отделах судебных приставов в отчетном году. Оставшиеся 20%% должников-работодателей с общей суммой взыскания 32,9 млн. рублей изыскали возможность уйти от своей обязанности перед работниками.
Как показывает анализ обращений, поступающих в адрес Уполномоченного, ежегодно вопросы, связанные с оплатой труда (невыплатой заработной платы, несвоевременной выплатой либо выплатой причитающихся денежных средств не в полном объеме), являются наиболее распространенными нарушениями трудовых прав (42%% от общего количества обращений связаны с восстановлением нарушенных трудовых прав граждан).
Так, например, в адрес Уполномоченного поступило обращение гражданина К. (дело от 11.11.2013 N 1363), который сообщал, что на предприятии имеется постоянная задолженность по заработной плате по два - три месяца.
Усмотрев в действиях работодателя нарушения статьи 136 Трудового кодекса Российской Федерации, Уполномоченный обратился в Государственную инспекцию труда в Хабаровском крае для проведения инспекционной проверки и принятия к работодателю мер реагирования.
В результате проведения выездной инспекционной проверки были установлены факты нарушения работодателем ООО "Феникс" трудовых прав своих работников, приняты меры инспекционного реагирования - выдано предписание об устранении выявленных нарушений. Также за нарушения трудового законодательства к руководителю предприятия приняты меры административного воздействия.
И такие примеры являются далеко не единичными случаями.
В связи с чем хотелось бы напомнить, что в настоящее время за нарушение законодательства о труде и об охране труда предусмотрена ответственность сразу тремя кодексами: Трудовым кодексом, Кодексом об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации. Более того, работодатель при нарушении установленного срока выплаты заработной платы и иных выплат, причитающихся работнику, подпадает под действия каждого из них. Так, в силу статей 236 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель при нарушении установленного срока выплаты заработной платы и других выплат, причитающихся работнику, обязан выплатить их с учетом процентов (денежной компенсации) в размере не ниже одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от невыплаченных в срок сумм за каждый день задержки.
К Уполномоченному обратилась гражданка Ч. (дело от 05.11.2014 N 1378) с жалобой на работодателя, который не исполняет решения суда о взыскании задолженности по заработной плате за период с февраля по октябрь 2014 года в ее пользу.
Для восстановления нарушенных прав заявительницы Уполномоченный обратился в прокуратуру для принятия последней меры прокурорского реагирования в отношении нерадивого работодателя.
В результате проведенной проверки прокуратура в интересах заявительницы обратилась в суд с заявлением о взыскании с предприятия-должника компенсации за задержку выплаты заработной платы в порядке статьи 236 Трудового кодекса Российской Федерации в размере 10142 рублей.
В силу положений статьи 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение на работодателя административного штрафа.
В адрес Уполномоченного поступило обращение гражданина М. (дело от 24.07.2014 N 945), в котором он сообщает, что работает в ООО ЧОП "Барс" охранником. Работодатель систематически нарушает нормы статьи 136 Трудового кодекса Российской Федерации, а именно: не выдает расчетные листы, не рассчитывает и не оплачивает переработку, заработная плата выплачивается наличными, при этом отметка о выплате производится в ведомостях, не соответствующих нормам трудового законодательства.
Для проверки фактов, изложенных в жалобе, Уполномоченный вновь привлек Государственную инспекцию труда в Хабаровском крае. В результате проведенной инспекционной проверки нарушения трудовых прав заявителя частично подтвердились. По фактам выявленных нарушений ООО ЧОП "Барс" выдано предписание об их устранении, а генеральный директор ООО ЧОП "Барс" привлечен к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно статье 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации за невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат работодатель может быть привлечен к уголовной ответственности.
В 2014 году были примеры возбуждения в отношении недобросовестных работодателей уголовных дел по статье 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Приведем лишь один из них.
В феврале 2014 года к Уполномоченному обратились бывшие работники ООО "Фирма Три толстяка" (17 человек) с жалобами на невыплату заработной платы.
На предложения Уполномоченного устранить нарушения в добровольном порядке работодатель отреагировал резко отрицательно. В связи с чем Уполномоченный обратился в органы прокуратуры и Государственную инспекцию труда в Хабаровском крае.
В ходе прокурорской проверки было установлено, что в нарушение требований статей 136, 140 Трудового кодекса Российской Федерации работникам предприятия не были выплачены в день увольнения все причитающиеся суммы. Задолженность по заработной плате составила свыше двух месяцев при наличии денежных средств на банковских счетах организации. Усмотрев состав уголовно наказуемого преступления, материалы проверки были направлены органами прокуратуры в Следственное Управление Следственного комитета Российской Федерации по Хабаровскому краю.
По информации следственных органов в отношении руководителя ООО "Фирма Три толстяка" было возбуждено дело по признакам преступления, предусмотренного частью 2 статьи 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающей ответственность за полную невыплату свыше двух месяцев заработной платы, совершенную из корыстной или иной личной заинтересованности руководителем организации. На сегодняшний день уголовное дело рассмотрено судом, руководитель ООО "Фирма Три толстяка" осужден к 4,5 годам лишения свободы условно.
Однако не всегда граждане, страдающие от нарушений их трудовых прав работодателем, решаются обратиться в контрольно-надзорный орган или суд из-за опасения санкций со стороны работодателя-нарушителя (лишение премий, увольнение). А иногда, набравшись смелости и обратившись, в последующем отзывают свои жалобы.
Так, например, к Уполномоченному обратилась гражданка Г. (дело от 05.11.2013 N 1329). В своем обращении она указала, что уже третий год работает на предприятии ООО "Фоксель". Когда устраивалась на работу, ее при оформлении трудового договора не предупредили о наличии текущей задолженности по заработной плате. Об этом ей стало известно по прошествии месяца работы. Однако увольняться она сразу не стала, поскольку надеялась, что порядок оплаты со временем восстановится. На момент обращения задолженность по заработной плате на предприятии составила 2 месяца.
Таким образом, в действиях работодателя усматривались нарушения статьи 136 Трудового кодекса Российской Федерации.
С учетом этого Уполномоченным была назначена комплексная проверка с привлечением контрольных органов. Однако, не дождавшись окончания инспекционной проверки, заявительница написала заявление в адрес Уполномоченного и в адрес инспекции по труду об оставлении ее заявления без рассмотрения. В связи с чем Государственная инспекция труда в Хабаровском крае, в соответствии с пунктом 5 статьи 5 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан", прекратила рассмотрение ее обращения.
Однако, по мнению Уполномоченного, в такой ситуации он, а также иные государственные контрольные органы не могут и не должны мириться с массовыми нарушениями трудовых прав работников, к числу которых, в частности, относится задержка выплаты заработной платы.
К сожалению, на сегодняшний день Уполномоченный при установлении фактов нарушения трудового законодательства не может принять самостоятельных форм реагирования, к примеру, обратиться в суд с заявлением в целях защиты неопределенного круга лиц.
Согласно законодательству, регулирующему деятельность государственного правозащитного института, основная функция Уполномоченных по правам человека - восстановление нарушенных прав и свобод. Однако, как показывает практика и приведенные примеры выше, нередко добиться этого возможно только посредством обращения в судебные органы.
Уполномоченный считает, что в целях реализации возложенных на данный правозащитный институт функций необходимо внести дополнения в статью 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодательно закрепляющие право регионального уполномоченного по результатам рассмотрения жалобы обращаться в суд в целях защиты неопределенного круга лиц.
Более того, необходимо предоставить ему возможность до принятия решения судом первой инстанции вступать в дело по своей инициативе для дачи заключения в целях защиты социальных прав отдельных граждан либо неопределенного круга лиц, а также право обжаловать вступившие в законную силу судебные решения, для чего необходимо внести дополнения в статью 47 и статью 376 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Возвращаясь к вопросу нарушения прав граждан на получение вознаграждения за свой труд, необходимо отметить, что наибольшую долю в числе всех случаев обращений граждан к Уполномоченному по фактам нарушения работодателем их трудовых прав составляют обращения о невыплате "серой" заработной платы. Особенно резонансным является дело, которое было заведено еще в марте 2013 года на основании сообщения, размещенного в средствах массовой информации, а именно дело по факту нарушения трудовых прав работников предприятия ООО СП "Аркаим" - невыплата заработной платы свыше 4-х месяцев.
По указанному факту Уполномоченный обращался в прокуратуру Ванинского района. По данным прокурорской проверки, проведенной по обращению Уполномоченного, было выявлено, что предприятие имеет задолженность по заработной плате, которая сложилась за январь - март 2013 года. По факту установленного нарушения трудового законодательства в отношении юридического лица и генерального директора ООО СП "Аркаим" в конце апреля 2013 года прокуратурой района было возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - нарушение законодательства о труде и об охране труда, внесено представление об устранении выявленных нарушений.
Также Уполномоченным было предложено работникам ООО СП "Аркаим" обратиться как в прокуратуру Ванинского района с документами, подтверждающими задолженность по заработной плате, для подготовки органом прокуратуры заявлений в суд в защиту интересов обратившихся в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, так и в следственные органы с официальным заявлением о невыплате заработной платы.
В середине марта 2014 года Следственными органами Следственного управления Российской Федерации по Хабаровскому краю в отношении руководителя предприятия-должника было возбуждено уголовное дело по части 2 статьи 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации - по факту невыплаты заработной платы свыше двух месяцев. Основанием для возбуждения уголовного дела послужили заявления работников ООО СП "Аркаим".
При поддержке прокуратуры работниками предприятия ООО СП "Аркаим" в суд было подано 62 исковых заявления о взыскании заработной платы. К сожалению, в силу сложившейся судебной практики и отсутствия надлежащих доказательств судами приняты решения об удовлетворении исковых требований работников только в части официальной заработной платы, которая в среднем составила 13 тыс. рублей в месяц.
В конце августа 2014 года вопрос о задолженности ООО СП "Аркаим" перед своими работниками обсуждался на заседании регионального штаба Общероссийского Народного фронта (далее - ОНФ), участником которого стал Уполномоченный. По данным, полученным активистами ОНФ и озвученным на заседании, задолженность предприятия перед работниками на конец августа 2014 года составила 105 млн. рублей. При этом большая часть этой задолженности именно "серая" заработная плата.
Острота сложившейся проблемы потребовала вмешательства в данный вопрос органов государственной власти края. В результате проделанной работы к концу ноября 2014 года основные долги по заработной плате перед работниками ООО СП "Аркаим" были закрыты.
На момент написания доклада расследование уголовного дела, возбужденного в отношении руководителя предприятия-должника, продолжалось. Проводились следственные действия, направленные на установление всех обстоятельств совершенного преступления.
Также в отношении руководителя ООО СП "Аркаим" было возбуждено еще одно уголовное дело, в данном случае по факту неисполнения обязанности налогового агента по исчислению, удержанию и перечислению в бюджет налога на доходы физических лиц за период с 2011 по 2013 годы в сумме, превышающей 80 миллионов рублей, что является особо крупным размером.
По мнению Уполномоченного, для сокращения количества случаев выплаты работникам "серой" заработной платы необходимо, чтобы сам факт заявления о подобном рассматривался как факт заявления о преступлении, со всеми сопутствующими этому последствиями в виде возбуждения уголовного дела и проведением необходимых следственных действий.
К сожалению, как показывает практика работы Уполномоченного, год от года вопрос "серых" зарплат не теряет своей злободневности. И данное положение характерно не только для Хабаровского края, но и для России в целом. Так, по данным исследования, проведенного порталом Rabota.ru, в 2014 году в России стремительно выросло число граждан, получающих зарплату в конвертах. "Доля белых зарплат на рынке сократилась более чем в полтора раза, а доля серых - выросла на две трети.
Только 25%% компаний можно назвать чисто белыми. Остальные применяют разные зарплатные схемы для разных категорий сотрудников. Самая распространенная из них, судя по результатам опроса (29%%), когда всем выплачивается серая зарплата. В 24%% организаций официальные выплаты сочетаются с серыми, в 9%% - серые с черными".
Таким образом, каждый пятый россиянин работает без официального оформления трудовых отношений, что лишает его всех гарантий и компенсаций, предусмотренных законодательством. Так, если работник не трудоустроен по всем правилам, то он теряет годы стажа, недополучает денежные средства в свою будущую пенсию, а также не может быть полноценно защищен законодательством об охране труда, ведь нормы трудового законодательства не предусматривают юридического понятия "неофициальная заработная плата", она же "серая зарплата", зарплата в конверте. В связи с чем даже при установлении достаточных данных о выплате неофициальной заработной платы это не может повлечь за собой взыскания таких сумм в качестве оплаты труда работника. Поскольку выплата неофициальной зарплаты не порождает никаких юридических последствий.
Наше государство вот уже на протяжении несколько лет ведет борьбу как с "нетрудоустроенными" работниками, так и с зарплатами "в конвертах". Об этом свидетельствуют изменения и дополнения, вносимые в различные нормативные акты, регулирующие трудовые отношения и направленные именно на легализацию этих отношений. Отсутствие юридических оснований в этой области не только нарушает права работников, является причиной большой бреши в государственном бюджете (в Счетной палате Российской Федерации недосчитались 140 млрд. руб. пенсионных отчислений), но и, что не менее важно, предоставляет возможность недобросовестному "должнику-работнику" успешно уклоняться от исполнения алиментных обязательств, что приводит к нарушению имущественных прав детей либо иных членов семьи, имеющих право получать от него материальную поддержку.
РЕН-ТВ, 07.11.2014 "Ну а теперь о проблемах с нашими потенциальными пенсиями"; REN TV 24, 07.11.2014 "Новости"; БИЗНЕС-FM, 07.11.2014 "Новости"; Эхо Москвы, 07.11.2014 "Эхономика"; КОММЕРСАНТЪ-FM, 07.11.2014 "Новости"; НИА ФЕДЕРАЦИЯ, 07.11.2014 "Долги бизнеса перед российскими пенсионерами составляют 140 млрд. рублей"; Эхо Москвы: Новости, 07.11.2014 "Российские компании задолжали более 140 миллиардов рублей пенсионных отчислений своим сотрудникам"; РИА "Финмаркет" - новости 07.11.2014 "Бизнес задолжал пенсионерам 140 млрд. рублей"; Клерк.Ру, 07.11.2014 "Задолженность предприятий по уплате страховых взносов в ПФР увеличилась в 3,2 раза"; RegHelp.ru, 07.11.2014 "Российский бизнес задолжал 140 млрд. рублей пенсионных отчислений"; Средства.РУ, 07.11.2014 "Бизнес задолжал 140 млрд. рублей пенсионных отчислений"; АиФ (aif.ru), 07.11.2014 "Бизнесмены должны 140,5 миллиардов рублей на пенсии россиян"; Аргументы.ру (argumenti.ru), 07.11.2014 "В России бизнес задолжал пенсионерам 140 млрд. рублей"; Газета.Ру, 07.11.2014 "Известия": бизнес задолжает 140 млрд. рублей пенсионных отчислений"; FindNews.ru, 07.11.2014 "Известия": бизнес задолжает 140 млрд. рублей пенсионных отчислений"; Yoki.Ru: Новости, 07.11.2014 "Счетная палата: Бизнес "кидает" россиян на пенсии"; 1RRE.RU, 07.11.2014 "Российские компании за 3 года задолжали Пенсионному фонду 140,5 млрд. рублей"; "biGness.ru", 07.11.2014 "Бизнес "кидает" россиян на пенсии"; "Pravda.ru", 07.11.2014 "Счетная палата: Бизнес "кидает" россиян на пенсии".
К сожалению, приходится констатировать, что решить эту проблему только силами государства за счет повышения ответственности работодателя, без участия самих работников, давших согласие получать заработную плату "в конвертах", практически невозможно - будет спрос, будут и предложения.
В завершение необходимо отметить, что не все обращения, поступающие к Уполномоченному, содержат в себе факты нарушений трудовых прав. Многие заявители обращаются с целью получения правовой помощи (консультации) по вопросам применения норм трудового законодательства, и таких обращений в 2014 году было 19. При этом прошедший год отмечен ростом подобных обращений в сравнении с 2013 годом на 13,5%%, что, по мнению Уполномоченного, стоит расценивать как положительную динамику, поскольку многие споры (и не только трудовые) проще предотвратить, чем искать пути выхода из ситуации, в которой обе стороны (и работник, и работодатель), возможно, уже не только допустили нарушения норм трудового законодательства, но и спровоцировали конфликтную ситуацию.
Во всех случаях по поступившим обращениям предоставлялись подробные разъяснения и рекомендации. Более того, часть из них размещалась в средствах массовой информации - на страницах газет "Тихоокеанская звезда", "Хабаровский край сегодня", на сайтах различных информационных агентств, на официальном сайте Уполномоченного. Приведенные на страницах данных средств массовой информации примеры, безусловно, не охватывают весь комплекс вопросов, с которыми сталкиваются или могут столкнуться участники трудовых отношений. В связи с чем проблема соблюдения и реализации трудовых прав граждан еще долго будет оставаться актуальной и требовать работы всех компетентных органов, осуществляющих защиту нарушенных прав и свобод граждан в данной сфере.