• Главная
• Прочее
• 2013
• Март
• 5
• Доклад от 05.03.2013 г № Б/Н

Доклад от 05.03.2013 г № Б/Н

О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае в 2012 году

В современном мире права человека являются важнейшим объектом изучения и исследования, что говорит о высоком их приоритете.
Активное взаимодействие внутригосударственного и международного права в области прав человека проявляется в создании новых форм реализации института прав человека - международные договоры по правам человека, международные организации, имеющие вектор деятельности защиту именуемых прав, форумы, конференции.
Развитие международного сотрудничества в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, без сомнения, имеет огромное значение для формирования общечеловеческих прав и свобод, которые были бы обязательны для исполнения государствами, добровольно признавшими их юридическую, политическую и моральную силу. Безусловно, международные способы обеспечения прав и свобод человека являются базовыми в данном процессе. Основной вклад в систему эффективного обеспечения прав и свобод человека должно вносить то государство, на территории которого проживают указанные граждане, потому как именно оно является основой развития гражданского общества.
Без сомнения, ни один государственный механизм не способен обеспечить надлежащей защиты прав и свобод человека и гражданина без наличия информации о допускаемых нарушениях и ущемлениях прав граждан в различных сферах их жизни. Кроме того, наличие информационного вакуума не позволит гражданам полноценно реализовывать их права и свободы, в первую очередь, по причине незнания декларированных государством прав и свобод.
Следовательно, первым этапом на пути создания гражданского общества является реализация государством своей обязанности по информированию населения об их правах и разъяснению порядка реализации этих прав. Приведение в жизнь указанного положения позволит исключить целый ряд проблем, к числу которых относятся проблемы непонимания "что такое права человека" и "как их реализовать в повседневной жизни", а также проблемы соблюдения баланса интересов между правами человека и общественными интересами.
Вторым этапом на пути образования гражданского общества является создание государством эффективной системы получения достоверной и полной информации обо всех процессах, происходящих в социальных, экономических, политических и других сферах жизни общества. Реализация данного этапа невозможна без наличия системы органов, занимающихся получением, накоплением, обработкой и анализом процессов, происходящих в общественной жизни, как государства в целом, так и конкретно взятого региона.
Сегодня в Российской Федерации ключевым органом, обладающим возможностью получения достоверной информации, происходящей в обществе, а также дальнейшей передачи данной информации государственному аппарату для принятия мер по восстановлению нарушенных прав граждан, обладает один из правозащитных институтов - институт Уполномоченного по правам человека.
Наличие в Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека позволяет преодолеть барьер противоречий между государством и обществом, поскольку в силу своего положения, регламентированного на законодательном уровне, Уполномоченный гарантирует осведомленность общества и граждан об их правах и свободах, об ошибках, допускаемых государством при исполнении своих функций, а также позволяет восстановить нарушенные права и свободы граждан. Также, в рамках имеющихся полномочий, реализуемых в первую очередь посредством рассмотрения обращений граждан, Уполномоченный является носителем информации о проблемах, существующих в различных областях общественной жизни, а также о реакции общества на проводимые государством реформы. Анализируя и обобщая существующие общественные проблемы, общественные интересы и общественное мнение, Уполномоченный имеет возможность довести эту информацию непосредственно до сведения законодательной и исполнительной власти. Следовательно, институт Уполномоченного является не просто проводником информации "общество - государство" и обратно, но центром взаимодействия общества и государства, гарантом, создающим подвижное равновесие между обществом и государством, а также одним из основных механизмов создания истинно гражданского общества.
К числу средств, используемых Уполномоченным для реализации вышеобозначенной цели, относится направление исполнительным и законодательным органам государственной власти ежегодных докладов, содержащих в себе как информацию о проблемах, существующих в обществе, так и соответствующие рекомендации об устранении нарушений прав и законных интересов граждан.
В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона Хабаровского края от 31.07.2006 N 44 "Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае", Уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае ежегодно, начиная с 2007 года, направляет Губернатору и в Законодательную Думу Хабаровского края Доклад "О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае".
Представленный в этом году Доклад "О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае в 2012 году" подготовлен на основе всестороннего изучения жалоб и обращений граждан о допускаемых нарушениях прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края. При подготовке Доклада также использовались результаты социологического исследования, проведенного Дальневосточным институтом - филиалом РАНХиГС среди жителей Хабаровского края в рамках проекта: "Соблюдение прав и свобод человека и гражданина и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае", результаты исследования, проведенного Фондом общественное мнение в рамках проекта: "О судах и судьях", аналитические и статистические материалы, предоставленные Уполномоченному государственными органами края, материалы научных конференций и выступлений, а также публикации средств массовой информации.
На основе всестороннего изучения полученной информации в Докладе отражена реальная ситуация, сложившаяся в крае по соблюдению прав человека, затронуты наиболее острые проблемы обеспечения прав и свобод граждан в различных сферах общественной и социальной жизни.
Доклад не является простой констатацией фактов, но содержит предложения и рекомендации, которые, по мнению Уполномоченного, будут способствовать устранению имеющихся нарушений прав граждан.
Особое место в Докладе уделено как вопросам несовершенства нормативно-правовых актов Российской Федерации и края, так и вопросам устранения выявленных в ходе рассмотрения обращений граждан "пробелов" в законодательстве, а также способам их восполнения.
Ежегодный доклад размещен на официальном сайте Уполномоченного в информационной сети Интернет (www.pravo.khv.ru) и в информационно-правовой системе "Консультант Плюс".
Уполномоченный признателен всем, кто помогал осуществлять деятельность краевого правозащитного института, способствовал восстановлению и защите прав и законных интересов населения Хабаровского края.
Раздел I.Общая оценка соблюдения прав и свобод человека в Хабаровском крае в 2012 году по итогам рассмотрения обращений граждан конституция Российской Федерации закрепляет основные демократические и гуманистические ценности, а также наиболее важные и социально значимые права и свободы человека и гражданина, при этом подчеркивает, что декларированные ей права и свободы принадлежат "Любому человеку", находящемуся на территории России, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, что само по себе является признанием государством юридического равенства людей, проживающих на его территории. В свою очередь, законодательное признание юридического равенства людей на основе наделения их правами и свободами есть главный признак и основа гражданского общества.
Однако необходимо отметить, что наличие юридического (правового) равенства не подразумевает наличие фактического равенства, а также равенства социальных и экономических статусов всех членов гражданского общества. Правовое равенство в данном случае представляет собой равенство возможностей - возможностей свободно проявлять свою личность и творческую инициативу.
Содержание данного определения свидетельствует о том, что для формирования гражданского общества принципиально важно создание в обществе условий для проявления инициативы индивида - гражданской инициативы. Благоприятной средой для формирования гражданской инициативы является наличие свободы - свободы разделять любые взгляды и придерживаться любого мировоззрения, свободно создавать любые партии и движения, а также объединяться в различные общественные организации. Однако, чтобы данная свобода не воспринималась гражданами как вседозволенность, необходимо государственное участие в функционировании современного гражданского общества. Поскольку только государство, являясь создателем правового поля, может гарантировать единые условия для всех членов гражданского общества. Кроме того, усиление позиции государства в отношении гражданского общества позволит не только обеспечить гражданам равные условия реализации прав, но и при необходимости увеличить государственное финансирование наиболее востребованных сфер жизни.
Гражданское общество, представляющее собой совокупность отношений между людьми в сфере экономики, культуры и других сферах, развивающихся в рамках общества, невозможно без государственного регулирования этих процессов, поскольку большинство людей не могут единолично разобраться в вопросах жизнеобеспечения. Имея права, закрепленные в высшем нормативном правовом акте, они в то же время зависят от других членов общества, интересы которых часто несопоставимы с их собственными. Поэтому в интересах соблюдения баланса в обществе нередко возникает необходимость защиты прав человека от несовершенства законодательства, бюрократической волокиты, непонимания должностных лиц, правового нигилизма и правовой неграмотности. Институт Уполномоченного по правам человека именно та правозащитная организация, которая в современной России способствует восстановлению нарушенных прав, а также правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека является естественной структурой гражданского общества.
Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Выступая хранителем как государственных, так и личных интересов граждан, Уполномоченный, тем самым, способен нейтрализовать настороженное отношение общества к государственному аппарату и поддержать или восстановить веру граждан в справедливость действий государства. Кроме того, Уполномоченный в процессе реализации своей деятельности имеет возможность наряду с выявлением недостатков в законодательстве Российской Федерации и края, а также нарушений государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими организациями и их должностными лицами прав и свобод человека принимать действенные меры к их устранению и предотвращению в дальнейшем.
Классификация прав и свобод личности и гражданина Российской Федерации декларирована Конституцией Российской Федерации и включает в себя личные, политические, социальные, экономические, культурные права и права по защите других прав.
Личные права являются прирожденными и неотъемлемыми для каждого человека, независимо от его гражданства, пола, возраста, расы, этнической или религиозной принадлежности. К их числу относятся: право на жизнь; право на свободу, физическую целостность и личную неприкосновенность; право не подвергаться пыткам или жестокому, унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; право на защиту чести и доброго имени; свобода мысли, совести и религии; свобода слова и иного выражения; право свободно определять свою национальную принадлежность и пользоваться родным языком.
Не менее важной категорией субъективных прав и свобод гражданина являются политические права и свободы. Данная категория прав может рассматриваться как предоставленная законом возможность участия гражданина, как индивидуально, так и коллективно, в общественно-политической жизни государства и осуществлении государственной власти.
В отличие от личных прав, которые принадлежат каждому человеку, многие политические права и свободы принадлежат только гражданам государства.
Политические права и свободы нацелены на активное включение человека в жизнь страны, управление ее делами. Эти права и свободы создают условия для укрепления связей между человеком и обществом, гражданином и государством. К числу политических прав относятся: право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранными, право на равный доступ к государственной службе. Свобода слова и печати и запрет цензуры, свобода собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций также относятся к числу политических прав граждан.
Необходимо отметить, что в декабре 2012 года в целях реализации права граждан на проведение собраний, митингов, уличных шествий или демонстрации, на которых граждане желают высказать свои позиции и взгляды на отдельные события, происходящие в стране и регионе, в Хабаровском крае было принято решение о смягчении правил проведения массовых акций. Так, Законом Хабаровского края от 26.12.2012 N 256 были внесены изменения в Закон Хабаровского края "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Хабаровского края" и в статью 2 Закона Хабаровского края "О порядке проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования". С принятием указанных изменений отпала необходимость при проведении одиночного пикета и мероприятий с количеством участников до 100 человек в подаче уведомления в органы власти о проведении публичной акции. Кроме того, в законе определены места, в которых проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций запрещено. К ним, в частности, отнесены территории, непосредственно прилегающие к образовательным учреждениям (в том числе дошкольным), и помещения, занимаемые указанными учреждениями.
Думается, что принятые изменения благоприятно отразятся на политической жизни региона, а также помогут гражданам в реализации их права на свободу слова.
В числе политических прав следует указать также и право на обращение. Суть этого права усматривается в возможности граждан России обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные послания в государственные органы и органы местного самоуправления. Это право предусматривает возможность обращаться с просьбой, жалобой или предложением в любой орган и к любому должностному лицу и обязанность должностного лица дать ответ на это обращение. Обращение может содержать как личные вопросы, так и общественные. Реализация данного права предполагает развитие личной инициативы и личной заинтересованности граждан при решении вопросов государственного, общественного и личного характера.
В 2012 году правом на обращение к Уполномоченному воспользовалось 3020 граждан, из них 2904 - проживающих на территории Хабаровского края, 114 - проживающих на территории других субъектов Российской Федерации и по одному от жителей Украины и Итальянской Республики.
Поступившие в отчетном году обращения содержали в себе индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав конкретных лиц, информационные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, предложения о совершенствовании законодательства и др.
Сообщения о нарушениях прав граждан становились объектом внимательного изучения Уполномоченного. По многим из них Уполномоченный принимал решения о проведении проверки с выездом на место или путем направления соответствующих запросов в компетентные органы государственной власти. При подтверждении, по итогам проверки фактов нарушений прав человека, Уполномоченный обращался в компетентные органы государственной власти с предложениями об устранении выявленных нарушений.
Все поступающие к Уполномоченному обращения рассматривались на предмет их приемлемости, определенной положениями Закона Хабаровского края от 31.07.2006 N 44 "Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае", а затем по существу. Каждому заявителю в возможно короткие сроки направлялся аргументированный ответ. Во многих случаях этот ответ носил промежуточный характер, поскольку для разрешения поставленных заявителем вопросов требовалось взаимодействие с компетентными органами государственной власти края, на что, естественно, уходило дополнительное время.
Уполномоченный был вынужден перенаправить по принадлежности в тот орган, к компетенции которого отнесено право их рассмотрения, 5,3% поступивших обращений по причине их несоответствия установленным в законе критериям приемлемости. Заявителям этих обращений было направлено мотивированное сообщение о причинах отказа в рассмотрении обращения непосредственно Уполномоченным.
По итогам рассмотрения 67,3 процента обращений заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.
Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти края Уполномоченный в отчетном году принял меры для восстановления прав 27,4 процента своих заявителей. Много это или мало, каждый определит для себя сам. Однако даже не увенчавшиеся полным успехом усилия по восстановлению прав граждан не были напрасны. Ведь есть надежда на то, что компетентные органы государственной власти края еще раз осмыслят свои действия или решения, ставшие объектом несогласия граждан и в дальнейшем, принимая решения по аналогичным ситуациям, будут более внимательны к вопросам соблюдения прав и законных интересов граждан.
Таким образом, можно констатировать, что обращения в государственные органы и правозащитные институты помогают разрешению многих социальных конфликтов, предупреждению массового недовольства и охране прав отдельных лиц.
Обращения, связанные с вопросами соблюдения политических прав граждан, находятся в сфере постоянного внимания со стороны Уполномоченного, поскольку политические права и свободы являются основой гражданского общества. Кроме того, политические права и свободы нацелены на активное включение граждан в жизнь страны, а также создают условия для укрепления связей между гражданами, обществом и государством. От того, каково состояние политических прав и свобод, во многом зависит прочность устоев конституционного строя, реальность его демократизма.
В 2012 году доля обращений, связанных с проблемами соблюдения политических прав граждан, возросла в два раза. Если в 2011 году доля обращений указанной категории составляла 0,3 процента, то в 2012 году эти показатели составили 0,6 процента. Главным образом, обращения данной категории касались вопросов организации и проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций, совершенствования действующего законодательства, вопросов усовершенствования деятельности государственных и муниципальных служащих и отдельных должностных лиц, а также вопроса присвоения почетных званий.
Так, к примеру, в ноябре в адрес Уполномоченного поступило обращение гражданки М., в котором она предлагала Уполномоченному при осуществлении им своей деятельности использовать резолюцию международной научно-практической конференции, посвященной вопросам реализации конституционной концепции непосредственного управления гражданами государством. Аналогичное предложение поступило от гражданки О.
Политические права граждан являются непрерывным условием функционирования всех других видов прав - гражданских, экономических, социальных, культурных.
Гражданские права человека неотчуждаемы и принадлежат ему от рождения, а также необходимы для охраны его жизни, свободы, достоинства, частной жизни. Права данной группы - это права, которые определяют положения лица в ходе осуществления правосудия. К этим правам относятся: право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство, право на получение присужденного судом.
Вопросам суда и судейского сообщества Уполномоченный ежегодно уделяет большое внимание. Однако приходится констатировать, что проблематика вопросов по данной категории обращений практически не меняется. Как и прежде, основную массу составляют обращения, касающиеся неудовлетворительной работы судейского корпуса.
Так, в адрес Уполномоченного поступило заявление гражданки М. (дело от 04.12.2012 N 1369). В заявлении указывалось, что при рассмотрении дела мировые судьи судебного участка N 4 и N 7 Железнодорожного района г. Хабаровска нарушили нормы гражданского процессуального законодательства, что привело к неоправданной волоките, в результате которой заявительница на протяжении длительного времени не могла получить судебной защиты своих прав.
Уполномоченный не наделен правом самостоятельно проверять факты наличия нарушения в судебной системе, поэтому большинство подобных обращений направляется в компетентные органы для проверки изложенных в них фактов и принятия, при наличии достаточных оснований, соответствующих мер реагирования. Зачастую результатом проведенных проверок является ответ уполномоченного органа об отсутствии нарушений со стороны судей. Однотипность получаемых ответов по указанным фактам нарушений со стороны судейского сообщества нередко вызывает сомнения в их объективности.
Не последнее место по количеству обращений занимают вопросы несвоевременного исполнения судебных актов. В свою очередь, именно уровень исполнения судебных актов является основным критерием эффективности судебной защиты в целом.
В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации, неисполнение постановления суда, а равно иное неуважение к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законодательством. Указанные требования корреспондируют статье 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты.
Таким образом, без наличия эффективной системы исполнения судебных актов невозможно в должной мере обеспечить конституционные гарантии доступа к правосудию, гарантии защиты государством прав и законных интересов граждан.
Анализ обращений данной категории свидетельствует о том, что сегодня существуют значительные проблемы при исполнении судебных актов. Количество исполнительных документов, поступающих в Управление Федеральной службы судебных приставов по Хабаровскому краю, ежегодно увеличивается, при этом процент фактически исполненных производств едва дотягивает до 50 процентов, что свидетельствует об отсутствии эффективности исполнения актов судов. В свою очередь, отсутствие указанной эффективности способствует формированию в обществе правового нигилизма, а также неуважительного отношения к судебным органам и закону.
Сегодня требуется создание условий для качественного улучшения ситуации в сфере исполнительного производства.
Право на свободу и личную неприкосновенность - важнейшее право человека, и это право должно, в первую очередь, обеспечиваться государственными институтами.
Нарушением права на свободу и личную неприкосновенность применительно к сфере уголовного судопроизводства можно считать незаконное задержание и заключение под стражу. В 2012 году доля обращений, связанных с работой органов внутренних дел, составила 27,1 процента от общего количества обращений данной группы, при этом половина этих обращений была связана с нарушениями прав граждан, допускаемых в ходе дознания и предварительного следствия. Данные факты свидетельствуют о недостатках в работе органов следствия и дознания края, которые в результате приводят к нарушению прав участников уголовного судопроизводства, их законных интересов.
Процесс гуманизации общества требует адекватного изменения нормативной базы в направлении усиления законности реализации и соблюдения прав и свобод лиц, изолированных от общества.
Уполномоченный вынужден констатировать, что количество обращений, связанных с деятельностью исправительных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, возрастает с каждым годом. Если в 2010 году доля обращений данной группы составляла 10,4 процента, в 2011 году - 24,2 процента, то в 2012 году уже возросла до 32,2 процента. Более половины поступивших обращений данной группы связаны с условиями отбывания наказания в исправительных учреждениях, ненадлежащей организацией медицинской помощи, а также обжалованием действий (бездействия) сотрудников администрации учреждений ФСИН.
Не последнее место в категории гражданских прав граждан занимают вопросы гражданства. Гражданство, по сути, является важнейшим правовым институтом, определяющим взаимоотношения человека с государством, а также основой правового статуса личности. Кроме того, закрепленный законодательством страны объем прав и обязанностей может быть реализован в полной мере только при наличии гражданства.
В 2012 году в два раза по сравнению с 2011 годом увеличилось количество обращений по проблемам определения гражданства жителям бывших республик СССР, документировании их паспортами Российской Федерации, по фактам нарушений прав граждан при оформлении паспортов и временной регистрации. Из-за отсутствия комплексного подхода к вопросам регистрации по месту жительства и приобретения российского гражданства возникают ситуации, когда некоторые жители края юридически не оформили свою принадлежность к гражданству. Однако фактически в течение многих лет эти люди имели те же права, а также исполняли одинаковые обязанности.
Значительное место в деятельности Уполномоченного занимают вопросы защиты экономических и социальных прав граждан. Необходимо отметить, что их соблюдение во многом зависит от экономического развития региона, которое позволяет в определенной степени реально обеспечить достойный жизненный уровень граждан. Однако говорить о том, что сегодня у нас в крае обеспечен достойный уровень жизни, в особенности для пенсионеров, инвалидов, детей-сирот и других социально незащищенных категорий граждан, к сожалению, пока рано. И об этом в первую очередь свидетельствуют обращения, поступающие в почту Уполномоченного и касающиеся нарушений как экономических, так и социальных прав граждан.
Экономические права граждан - это система прав граждан, включающая в себя: право на частную собственность; свободу предпринимательской деятельности; свободу труда и право на труд в нормальных условиях; право наследования; право на защиту от безработицы.
Экономические права граждан - одна из основ конституционного строя России. Количество обращений по проблемам защиты экономических прав возросло на 2,2%, по сравнению с предыдущим годом, их доля в общем объеме поступивших обращений составила 12,2%. Анализ этих обращений, равно как и результаты проведенных по ним проверок, свидетельствует о том, что существовавшие в 2011 году проблемы с обеспечением экономических прав граждан плавно "перетекли" в 2012 год и в целом остаются нерешенными до настоящего времени. Так, актуальными в 2012 году оставались вопросы задолженности по заработной плате, пособий, неправомерных действий работодателя при принятии на работу и увольнении.
Приходится констатировать, что увеличился поток индивидуальных и коллективных жалоб на нарушения прав граждан, допускаемые в процессе банкротства предприятий, что свидетельствует о необходимости приведения законодательства о банкротстве в соответствие с требованиями международных стандартов и Конституции Российской Федерации. Кроме того, данная ситуация свидетельствует о том, что назрела необходимость активизации деятельности государства в вопросах предупреждения банкротства, контроля за деятельностью арбитражных управляющих, социальной защиты увольняемых в связи с ликвидаций предприятий работников.
Уполномоченный занимает активную позицию в восстановлении трудовых прав граждан, в связи с чем в 2013 году в адрес Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации были направлены предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в части приведения его в соответствие с ратифицированной в мае 2012 года Конвенцией N 173.
Наибольшее количество обращений, поступивших Уполномоченному в 2012 году, связано с защитой или восстановлением социальных прав граждан, к числу которых относятся право на социальное обеспечение, право на жилище, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, защиту семьи и детства и т.д. Однако их доля в общем количестве поступивших обращений снизилась на 2,2 процента по сравнению с предыдущим годом и составила 39,5 процента.
В докладе Уполномоченного за 2011 год были подробно рассмотрены вопросы, связанные с реализацией гражданами права на образование, на защиту семьи и детей. В настоящем Докладе Уполномоченный полагает необходимым сосредоточить внимание на других вопросах социальных прав.
Особого внимания заслуживают жалобы и обращения граждан, связанные с охраной здоровья и медицинской помощью. Несмотря на значительные материальные вложения в отрасль здравоохранения, обращения граждан свидетельствуют о том, что в крае отсутствует система медицинской помощи, которая гарантировала бы получение полного объема соответствующих стандартам качества медицинских услуг на территории всего Хабаровского края. Кроме того, анализ обращений свидетельствует о том, что аналогичная ситуация складывается и с обеспечением населения лекарственными препаратами.
Вопросы защиты социально незащищенных слоев населения - пенсионеров, малоимущих граждан также заслуживают внимания. Нередко, как свидетельствуют поступающие обращения, указанные граждане находятся за чертой бедности, поскольку получаемые ими пенсии и пособия, хотя и соответствуют установленной величине прожиточного минимума, в реальной жизни не позволяют удовлетворять хотя бы минимальные потребности в полноценном питании, оплате жилищно-коммунальных услуг, приобретении лекарственных средств, одежды. Данная ситуация требует кардинальных изменений, хотя бы в части пересмотра подхода к установлению на территории Хабаровского края величины прожиточного минимума. В частности, необходимо отходить от системы общего для всей территории края размера прожиточного минимума к установлению его индивидуального размера для каждого муниципального образования.
Посещения Уполномоченным и сотрудниками его аппарата муниципальных образований края показывают, что очень слабо в крае проводится работа по созданию безбарьерной среды. В свою очередь, инвалиды и иные люди с ограниченными возможностями не смогут в должной мере реализовывать свои права на образование, медицинское обслуживание, на доступ к культурным ценностям, на свободу передвижения и другие права, по причине отсутствия пандусов в медицинских и образовательных учреждениях, учреждениях культуры, в помещениях органов государственной власти и, конечно же, на транспорте. В целях восстановления нарушенных прав данной категории граждан необходим пересмотр имеющихся нормативных документов, регламентирующих постройки жилых, общественных и административных зданий, и, соответственно, внесение изменений в план застройки населенных пунктов Хабаровского края.
К числу социальных прав граждан относится право на жилище. При этом проблемам нарушений прав человека на жилище посвящены 64 процента обращений, поступивших в данной группе прав. По этой причине в 2012 году Уполномоченным и сотрудниками его аппарата была продолжена, начатая в 2007 году, практика посещения органов местного самоуправления края с целью изучения проблемы предоставления (не предоставления) жилых помещений малоимущим гражданам по договору социального найма. В результате проведенных мероприятий установлено, что не во всех органах местного самоуправления работа ведется надлежащим образом. В связи с чем необходимо налаживать взаимодействие между органами местного самоуправления по обмену положительным опытом, имеющимся по данному вопросу в некоторых муниципальных образованиях края.
Проблема предоставления жилья гражданам, проживающих в непригодных для проживания жилых помещениях, в том числе пострадавших в результате пожара, также требует внимательного изучения и принятия соответствующих мер, направленных на разрешение спорных и неурегулированных законодательством вопросов.
Как и прежде, крайне болезненной остается проблема обеспечения жильем выпускников детских интернатных учреждений. Для разрешения данной проблемы органам государственной власти края необходимо обратить внимание на то, что субсидии, выделяемые из федерального бюджета Хабаровскому краю, в процентном соотношении с расходами краевого бюджета значительно ниже субсидий, выделяемых другим субъектам России. Так, к примеру, в 2011 году в Республике Саха (Якутия) на обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, было предусмотрено из республиканского бюджета 100,0 млн. рублей, из федерального бюджета - более 136 млн. рублей. В Хабаровском крае на обеспечение жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в бюджете края на 2011 год было предусмотрено 181,9 млн. рублей, в том числе 44,3 млн. рублей федеральных средств. На 2012 год 105,8 млн. рублей, в том числе 27,8 млн. рублей субсидий из федерального бюджета.
В заключение хотелось бы отметить, что существование государства обеспечивается совокупной деятельностью людей во всех сферах их жизнедеятельности - гражданской, политической, экономической, социальной, культурной. Без эффективной реализации указанных прав и свобод невозможно построение государственного механизма, учитывающего все интересы современного российского общества в совокупности. Поэтому основные права и свободы не только должны признаваться государством, но и защищаться им как необходимое условие взаимного существования.
Раздел II.Основные аспекты соблюдения прав и свобод человека в Хабаровском крае
Глава I.Реализация конституционного права граждан на жилище
Во Всеобщей декларации прав человека 1948 года достаточное жилище было признано в качестве части права на достаточный жизненный уровень являющимся основополагающим социальным правом человека. При этом стремительный прогресс общества значительно видоизменяет качественное понимание обеспечения права на жилище, как и роль государства в этом процессе.
Переход к рыночной экономике, развитие института частной собственности привело к отказу от планово-распорядительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этой сфере государственного и муниципального жилищного фонда.
Тем не менее государство не отказалось от обязательств предпринимать все реальные усилия при имеющихся ресурсах для реализации права граждан на жилище в виде содействия в приобретении жилья в собственность за счет собственных средств, либо обеспечения жильем из государственного, муниципального жилищного фонда как меры социального характера.
Но если в первом случае, с некоторыми оговорками, ситуация выглядит довольно оптимистично, то по социальному жилью "механизмы" дают сбои, что, как следствие, в значительной степени обуславливает возникновение нарушений в сфере жилищных правоотношений.
Содержание некоторых из них будет изложено в этой главе.
1.О постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и обеспечение очередников жилыми помещениями по договору социального найма
Как известно, государство, осуществляя свои социальные функции, через законодательные акты предусмотрело реализацию малоимущими гражданами права на жилище в виде предоставления им, в порядке очередности, жилых помещений по договору социального найма (статьи 49 и 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Поскольку Жилищным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" постановка на учет и обеспечение жилыми помещениями этой категории граждан отнесены к вопросам местного значения поселений и городских округов, Уполномоченным была введена практика посещения органов местного самоуправления края с целью получения объективной информации и оценки работы муниципалитетов по исполнению ими своих полномочий, установленных законодательством.
Так, в 2012 году были осуществлены выезды: в администрацию г. Хабаровска, администрации Центрального и Ленинского округов г. Комсомольска-на-Амуре, городского поселения "Рабочий поселок Солнечный" и Горненского городского поселения Солнечного муниципального района, администрации городского поселения "Город Бикин" и Лермонтовского сельского поселения Бикинского муниципального района.
Несмотря на то, что процедура постановки на учет в качестве нуждающихся довольно четко регламентируется нормативно-правовыми актами, во всех посещаемых администрациях поселений выявлены схожие нарушения порядка ведения учетных дел граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, а именно: учетные дела укомплектованы не в полном объеме и ненадлежащим образом; в книгах регистрации граждан, принятых на учет, допускаются поправки; также выявлены факты неправомерных действий должностных лиц в части принятия на учет граждан, имеющих обеспеченность общей площадью более учетной нормы; установлены факты несвоевременного направления уведомлений гражданам об их постановке на учет или же о не направлении данных уведомлений вообще.
По всем выявленным нарушениям в адрес глав муниципальных образований направлены соответствующие заключения Уполномоченного и рекомендации по устранению этих нарушений. В особо проблемных случаях Уполномоченный обращался в органы прокуратуры.
Уполномоченный отмечает, что, в основном, необходимости в понуждении к исполнению законодательства, в виде мер прокурорского реагирования, не потребовалось. Главы муниципалитетов-нарушителей отчитались перед Уполномоченным о проделанной работе над ошибками.
Практически не последовало нареканий по ведению учета граждан в администрациях г. Хабаровска и г. Комсомольска-на-Амуре. Безусловно, такой результат обусловлен, в наибольшей степени, наличием квалифицированного кадрового состава специалистов.
С учетом этого обстоятельства Уполномоченный считает необходимым рекомендовать органам местного самоуправления более тщательно проводить кадровый отбор, а также принять меры по повышению квалификации уже принятых на работу специалистов.
В свою очередь, ситуация с очередностью граждан, поставленных на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, а также с предоставлением очередникам жилых помещений по договорам социального найма выглядит следующим образом:
- численность граждан, состоящих на учете для улучшения жилищных условий в администрации городского округа "Город Хабаровск", по состоянию на 01.01.2012 составляла 5838 очередников. В период с 01.01.2006 по 19.03.2012 администрацией города заключено всего 162 договора социального найма и только на освободившиеся комнаты в коммунальных квартирах. К сожалению, иной информации о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма от администрации города Хабаровска, при ее посещении сотрудниками аппарата Уполномоченного, получить не удалось. Поэтому Уполномоченный исходит из тех данных, которые были официально озвучены сотрудниками мэрии Хабаровска;
- в городском округе "Город Комсомольск-на-Амуре" по состоянию на 01.04.2012 на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях состоит 998 семей. При этом администрацией города Комсомольска-на-Амуре в 2006 году предоставлено 408 квартиры, в 2007 году - 237, в 2008 году - 329, в 2009 году - 383, в 2010 году - 266, в 2011 году - 225 и за 10 месяцев 2012 года - 293 жилых помещения;
- в администрации городского поселения "Рабочий поселок Солнечный" по состоянию на 18.06.2012 в списки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, включено 67 семей (без учета учетных дел детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, копии которых переданы в министерство жилищно-коммунального хозяйства края). В свою очередь, в 2006 году администрацией поселения предоставлено 6 квартир, в 2007 - 4, в 2008 - 1 квартира, в 2009 году - 25, в 2010 году - 34 и в 2011 году - 14 жилых помещений;
- в администрации Горненского городского поселения Солнечного муниципального района по состоянию на 01.01.2012 на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий состояло 36 семей, при этом в период с 01.01.2006 по 01.06.2012 было предоставлено 216 жилых помещений по договорам социального найма;
- администрацией городского поселения "Город Бикин" в период с 01.01.2006 по 01.01.2012 предоставлено 26 жилых помещений, при этом в очереди по состоянию на ноябрь 2012 года состоит 607 человек;
- администрацией Лермонтовского сельского поселения Бикинского муниципального района с 01.01.2006 по ноябрь 2012 года, гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в администрации, предоставлено 6 жилых помещений по договорам социального найма. Очередность граждан составляет 250 человек.
Безусловно, можно привести различные обстоятельства, повлиявшие на соотношения приведенных показателей. Однако на фоне мер, предпринимаемых в г. Комсомольске-на-Амуре и, пожалуй, в двух поселениях из Солнечного муниципального района возникают серьезные сомнения в обоснованности многих причин, приводимых в оправдание.
Уполномоченный полагает, что обмен опытом в этой сфере должен стать основой формирования общей практики муниципалитетов по разрешению проблемы обеспечения жильем малоимущих граждан. Эти вопросы могли бы быть составной частью работы Ассоциации "Совет муниципальных образований Хабаровского края", которая является постоянно действующей площадкой для взаимодействия между муниципальными образованиями и органами государственной власти.
2.О внеочередном обеспечении жилыми помещениями
Законодательством в области жилищных правоотношений предусмотрено право некоторых категорий граждан на первоочередное или внеочередное обеспечение жилыми помещениями, т.е. законодатель выделил ряд случаев, когда граждане нуждаются в особой заботе со стороны государства, не предусматривающей отлагательств.
Однако, когда имеется бюджетный дефицит средств на фоне постоянного повышения цены на жилье, вызванного крайне недостаточным предложением на рынке, покрыть своевременно государственные обязательства становится невозможным. Как следствие, граждан, перед которыми эти обязательства не исполнены, вносят в реестры, а попросту они составляют очередь льготников.
"Очередь внеочередников" - к сожалению, такое понятие, не отвечающее никакой логике с точки зрения сути слов, входящих в это словосочетание, прочно входит в обиход наших граждан.
Неприемлемость такой ситуации очевидна. Поэтому, безусловно, должны быть предусмотрены меры компенсационного характера, позволяющие минимизировать для граждан негативные последствия длительного ожидания исполнения государством своих обязательств.
2.1.Об обеспечении жильем лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Одной из льготных категорий граждан, которые должны быть обеспечены жилыми помещениями во внеочередном порядке, являются лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поставленные на учет в специально уполномоченном органе по управлению и распоряжению государственным жилищным фондом края - министерстве жилищно-коммунального хозяйства края.
По информации министерства жилищно-коммунального хозяйства края, по состоянию на 01.01.2013 на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении государственного жилищного фонда края состоит 2170 человек, относящихся к категории детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
Однако Уполномоченный полагает, что представленные цифры не дают объективную картину состоянию дел в этой сфере, поскольку в органах местного самоуправления хранится достаточно значительное количество учетных дел граждан данной льготной категории, которые не переданы в министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по причине отсутствия сведений о месте регистрации и месте пребывания последних и невозможности в связи с этим доукомплектовать их учетные дела.
Между тем, на обеспечение жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, в бюджете края предусмотрено на 2012 год 105,8 млн. рублей, в том числе 27,8 млн. рублей субсидии из федерального бюджета. На 2011 год в бюджете края было предусмотрено 181,9 млн. рублей, в том числе 44,3 млн. рублей федеральных средств.
Но, несмотря на то, что в последнее время на всех уровнях государственной власти изыскиваются пути решения проблемы с обеспечением жильем лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, кардинально сократить очередность этой категории льготников, к сожалению, не удается, что негативно сказывается на авторитете власти и порождает напряженность в обществе. Поэтому жалобы от бывших воспитанников детских домов и интернатов о необеспечении их жилыми помещениями по договорам социального найма все чаще поступают в почту компетентных органов власти и Уполномоченного.
Как следствие, на начало 2013 года к министерству жилищно-коммунального хозяйства края подано 1211 исковых заявлений о предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа. Из них 1037 судебных решений вступили в законную силу и подлежат исполнению.
Понимая необходимость принятия экстренных мер в 2012 году, на широкое обсуждение в Правительстве края был вынесен проект концепции "Основные направления развития системы защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае на 2013 - 2017 годы", согласно которому к 2018 году число детей, оставшихся без попечения родителей, в Хабаровском крае должно сократиться на 1 тысячу человек. Концепция также предполагает увеличить число сопровождающих социальных служб, создание базовых служб постинтернатного сопровождения детей.
Признавая позитивность положений этой концепции, нельзя не отметить, что проблема с очередностью все же останется.
В свою очередь, анализ обращений лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете в специально уполномоченном органе по управлению и распоряжению государственным жилищным фондом края, показывает, что наибольшее возмущение, на фоне длительного не предоставления жилого помещения по договору социального найма, низкого дохода и проблем с трудоустройством, у данной категории лиц вызывает необходимость нести расходы по коммерческому найму жилья, которые, по их мнению, возникают по вине государства.
В связи с чем, исходя из главенства права граждан на защиту государством их прав и законных интересов, а также необходимости справедливой компенсации нарушенного права, Уполномоченным в Законодательную Думу Хабаровского края было направлено обращение о рассмотрении законодательным органом края вопроса по внесению в Закон Хабаровского края "О мерах социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" нормы, которой бы предусматривалась компенсация расходов (части расходов) по оплате найма жилья лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до исполнения перед ними обязательств по предоставлению жилого помещения из государственного жилищного фонда края.
Когда верстался этот доклад, из постоянного комитета по законности и социальной защите населения Законодательной Думы Хабаровского края поступила информация о том, что предложение Уполномоченного принято к рассмотрению с участием органов исполнительной власти края.
2.2.О предоставлении жилья гражданам, проживающим в непригодных для проживания жилых помещениях
Еще одной категорией граждан, которым жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди, являются лица, чьи жилые помещения признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат (пункт 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 7 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения - непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, установлено, что признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляется межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях.
Таким образом, для того, чтобы у граждан, проживающих в жилом помещении, которое не соответствует требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, возникло право на внеочередное получение иного жилого помещения по договору социального найма, необходимо наличие заключения межведомственной комиссии о том, что занимаемое ими жилье непригодно для проживания.
Казалось бы, все четко и ясно, т.е. потребность сменить порой опасное для жизни и здоровья жилое помещение на благоустроенное, отвечающее всем санитарным нормам, вполне реализуема, и сроки для проведения процедур вполне приемлемы.
Однако вернувшись к первой части этой главы, становится понятным, почему необходимого решения межведомственной комиссии граждане добиваются порой годами и в основном через суд. Признай жилое помещение непригодным для проживания, куда переселять граждан? Свободного жилья-то нет!
Проблемы в этой области жилищных правоотношений Уполномоченный освещает на протяжении нескольких лет, поэтому нет смысла вновь повторяться. К сожалению, особой реакции со стороны муниципалитетов не наблюдается.
Поэтому Уполномоченный вновь приходит к мысли, что межведомственные комиссии должны осуществлять свою деятельность в действительной независимости от органов местного самоуправления и формироваться, как минимум, на уровне муниципальных районов. Кроме того, должна быть введена административная ответственность с жесткими санкциями за неисполнение решений комиссии.
И все же в этой части главы Уполномоченный считает необходимым коснуться еще одного вопроса. А именно проблемы предоставления жилья погорельцам.
Погорельцы - это люди, которые в силу пожара или иных чрезвычайных обстоятельств утратили занимаемое жилое помещение, все имущество, одежду и остались в один момент на улице. И эта особая категория лиц, которая зачастую без поддержки государственных органов и органов местного самоуправления решить возникшую проблему не в состоянии.
Обращения погорельцев в адрес Уполномоченного свидетельствуют о том, что многие граждане при потере своих жилых помещений в результате полного или частичного выгорания не имеют возможности их восстановить либо приобрести новое жилье и реализовать в полном объеме права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Большинство из них, в лучшем случае, проживают у родственников и друзей, в худшем - в больницах и приютах, без надежды на предоставление нового жилья. В свою очередь, предлагаемое жилье маневренного жилищного фонда по норме 6 квадратных метров жилой площади на человека находится в таком плачевном состоянии, что проживать в нем, как правило, составом семьи, а часто с несовершеннолетними детьми, просто невозможно.
Более того, бесспорно претендовать на безотлагательное обеспечение их жилыми помещениями из муниципального жилого фонда на условиях договора социального найма они не могу, поскольку, согласно жилищному законодательству, погорельцы, пережив утрату жилища, должны обратиться в межведомственную комиссию с заявлением о признании их жилого помещения непригодным для проживания. При этом им необходимо предоставить пакет документов, а именно: нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов на жилое помещение и план жилого помещения с его техническим паспортом.
Такие положения законодательства по "защите" права на жилище у граждан, оказавшихся на улице, порой без документов и средств к существованию, вызывает только недоумение и негатив.
В свою очередь, орган местного самоуправления, в целях содействия гражданам в реализации их конституционного права на жилище, в основном не использует предоставленное ему право на самостоятельное проведение обследования пострадавшего от пожара жилья на предмет пригодности (непригодности) его для постоянного проживания.
Исходя из необходимости восстановления прав обозначенной категории граждан, Уполномоченным в адрес Законодательной Думы Хабаровского края было направлено предложение провести депутатские слушания, либо совместное совещание с последующим направлением обращения по обозначенной проблеме в Правительство Российской Федерации о необходимости внесения изменений в пункт 42 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, в части наложения обязанности на территориальные органы МЧС России направлять в органы местного самоуправления заключения, подтверждающие уничтожение (повреждение) жилого помещения, в результате чрезвычайных ситуаций, в том числе пожара. В свою очередь, на собственника жилищного фонда должна быть возложена обязанность в течение 20 дней с момента получения заключения территориального органа МЧС России, подтверждающего уничтожение (повреждение) жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, в том числе пожара, обратиться с соответствующим заявлением в межведомственную комиссию.
3.О взаимодействии потребителей жилищно-коммунальных услуг с управляющими организациями
Нередки в почте Уполномоченного жалобы и обращения граждан, содержащие нарекания в адрес управляющих организаций и их сотрудников. Основной причиной недовольства граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг является увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги в условиях отсутствия каких-либо улучшений качества предоставляемых услуг и состояния жилищного фонда.
В свою очередь, согласно социологическому исследованию, проведенному в рамках проекта "Соблюдение прав и свобод человека и гражданина и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае", среди жителей края на вопрос: "Удовлетворены ли Вы качеством предоставления жилищно-коммунальных услуг?" - полностью удовлетворено и скорее удовлетворено только 54,5 процента респондентов.
Данные цифры социологического исследования показывают, что только чуть больше половины жителей многоквартирных жилых домов не имеют значительных претензий к качеству предоставления им жилищно-коммунальных услуг и к самим представителям услуг.
Такая ситуация в правосознании граждан является показателем, что третья часть управляющих организаций, товариществ собственников жилья по тем или иным причинам не устраивает граждан как поставщиков жилищно-коммунальных услуг. Изменить данную ситуацию возможно, но для этого требуется желание и высокая активность самих граждан, проживающих в многоквартирных жилых домах. Со своей стороны Уполномоченный и сотрудники его аппарата разъясняют нанимателям и собственникам жилых помещений их права и обязанности, а также основы взаимодействия с представителями коммунальных услуг.
Существующие проблемы взаимодействия собственников, нанимателей и управляющих организаций государство пытается регламентировать, но только частично, например, связанные с обеспечением доступа неограниченного круга лиц к информации в сфере управления многоквартирными домами. Вместе с тем, остаются нерешенными серьезные системные проблемы, которые мешают дальнейшему развитию и реформированию жилищно-коммунальной отрасли. По мнению Уполномоченного, главная из них - это отсутствие комплексного и полноценного правового регулирования деятельности управляющих организаций.
Наличие так называемых "стандартов профессиональной деятельности" управляющих организаций (например, о лицензировании их деятельности, о минимальном размере уставного капитала, о квалификации персонала и др.), мер ответственности, явилось бы дополнительной гарантией для потребителей жилищно-коммунальных услуг. Как основу, по аналогии можно привести главы Жилищного кодекса Российской Федерации, касающиеся товариществ собственников жилья.
Вместе с тем, в условиях государственной политики по реформированию жилищно-коммунального комплекса, когда приоритетной задачей становится необходимость создания эффективного механизма управления многоквартирными домами, влекущего снижение количества обоснованных жалоб населения на качество предоставляемых услуг по причине разрешения возникших проблем и претензий на местах, по мнению Уполномоченного, заслуживает внимания вопрос возврата органам местного самоуправления отдельных полномочий по осуществлению контроля за деятельностью управляющих организаций, как к наиболее приближенным к населению органам публичной власти.
В этой связи необходимо обратить внимание, что ранее, когда обслуживание жилищного фонда осуществлялось муниципальными предприятиями и жилищный фонд в большей части находился в муниципальной собственности, муниципалитеты являлись первым и наиболее действенным лицом, в результате вмешательства которого жалобы по жилищно-коммунальным вопросам разрешались в кратчайшие сроки и надобности обращаться в иные организации у граждан не было.
4.О нарушении спокойствия граждан, пребывающих в жилых домах и общежитиях
Еще одно нарушение прав граждан, с которым, наверное, пришлось столкнуться лично каждому - это нарушение спокойствия граждан, проживающих в многоквартирных жилых домах.
В связи с тем, что в статье 34 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях предусмотрена только административная ответственность за нарушение спокойствия граждан, пребывающих в жилых домах и общежитиях, в ночное время, или с 23 до 7 часов местного времени, то правоохранительные органы практически бессильны обеспечить спокойствие граждан с 7 часов до 23 часов.
К сожалению, подобные обращения в адрес Уполномоченного не единичны. Поэтому в 2012 году Уполномоченным в адрес постоянного комитета по законности и социальной защите населения Законодательной Думы было направлено предложение о необходимости проведения депутатских слушаний о внесении изменений в Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях в части установления ограничений по уровню шума в дневное время для граждан, проживающих в многоквартирных жилых домах, и установления административной ответственности за данное правонарушение. По итогам рабочего совещания постоянного комитета по законности и социальной защите населения Законодательной Думы края 28.09.2012 совместно с представителями органов власти края, участием Уполномоченного и представителями науки принято решение повысить размер штрафных санкций для граждан, индивидуальных предпринимателей и должностных лиц за нарушение спокойствия граждан, пребывающих в жилых домах и общежитиях, с 23 до 7 часов местного времени.
Кроме того, на рабочем заседании комитета принято решение продолжить работу над проектом закона, направленным на установление ответственности за совершение гражданами действий, нарушающих тишину и покой граждан в многоквартирных домах с 7 до 23 часов. Уполномоченный надеется, что в 2013 году указанный краевой закон будет принят.
5.В качестве заключения
Жилищное законодательство представляет собой систему законодательных и иных нормативных актов, регулирующих ряд жилищных отношений с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако, к сожалению, граждане являются слабой стороной в данных правоотношениях, в связи с чем осуществлять принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаться ими, для них не всегда представляется возможным. Данный факт подтверждается количеством обращений по жилищным вопросам, ежегодно поступающим в почту Уполномоченного. Ежегодно количество обращений данной категории занимают первое место. В свою очередь, объединить все жалобы и обращения граждан, касающиеся жилья, невозможно ввиду их индивидуальности. Уполномоченный считает, что помочь заявителям возможно, только когда подходишь к каждой ситуации в отдельности, проводя самостоятельный анализ, направленный на выработку способов разрешения проблемы. Однако, учитывая системность жалоб и обращений граждан по аналогичным или схожим правоотношениям, необходимо констатировать, что пути их разрешения и искоренения должны решаться на уровне государственных органов России и края, в связи с чем Уполномоченным в отчетном году начата работа по совершенствованию законодательства России и края, озвученная в данной главе.
Глава II.Реализация конституционного права граждан на труд
Право на труд - это, прежде всего, социальное право, поэтому на любом этапе развития трудового законодательства защита трудовых прав и свобод является важнейшей задачей государства, всех институтов гражданского общества, работодателей любых форм собственности и организационно-правовых форм. Кроме того, закрепленное Конституцией Российской Федерации право человека на труд является одним из самых принципиальных прав, а способы его реализации в значительной степени характеризуют уровень развития общества. В наши дни граждане России могут реализовать свое конституционное право на труд, а государство для этого должно создать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, как одно из направлений социальной политики государства, а также гарантии защиты трудовых прав в случае их нарушения.
К сожалению, постоянность и системность нарушения трудовых прав будут иметь место, пока будут существовать трудовые правоотношения.
В свою очередь, объективную оценку соблюдения работодателем трудовых прав работников показывает результат социологического исследования.
Так, на вопрос: "Как, по Вашему мнению, исполняется Трудовой кодекс Российской Федерации и другие законы, гарантирующие социально-трудовые права граждан на предприятии (организации), где Вы работаете?" - 55,6 процента респондентов ответили, что в основном исполняются; 22,4 процента опрошенных работников ответили, что трудовое законодательство работодателем в основном не исполняется; 22,0 процента граждан затруднились ответить на заданный вопрос.
То есть пятая часть работающего населения края считает, что работодатели систематически допускают нарушения трудового законодательства.
Интересно мнение работников в случае установления фактов нарушения их прав. Согласно результатам социологического исследования, работники в случае отстаивания их трудовых прав в первую очередь обратились бы к руководителю предприятия (63,9 процента). Вторую позицию доверия у граждан, как орган, с помощью которого возможно восстановить нарушенное трудовое право, занимает суд (15,7 процента), затем: государственная инспекция труда (12 процентов), прокуратура (9,6 процента), профсоюз (6,0 процента), Уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае (3,6 процента) и органы исполнительной власти города или района (1,2 процента).
Таким образом, почти две трети работников считают, что разрешить конфликтную ситуацию можно с работодателем на месте, не прибегая при этом к помощи судебных органов, органов прокуратуры и иных структур.
В свою очередь, причину утраты доверия к профсоюзу - добровольному общественному объединению работников, Уполномоченный видит, во-первых, в их отсутствии на предприятии, учреждении, организации, а во-вторых, при их наличии в организации, в пассивности самих членов профсоюза и работников заниматься общественной деятельностью, как правило, в рабочее время взамен основной трудовой деятельности или же в свободное от работы и не оплачиваемое время. Кроме того, профсоюзы, основной целью создания которых должно являться представительство и защита социально-трудовых прав и интересов работников, утратили свой авторитет и то положение, которое они занимали в советское время на предприятии, когда все конфликты рассматривались и разрешались "на местах", в связи с чем необходимость защищать свои трудовые права в иных органах и организациях даже не возникала.
1.О соотношении минимальной заработной платы и прожиточного минимума
Труд необходим для удовлетворения человеком своих потребностей посредством получения заработной платы или иного вознаграждения. Часть 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый имеет право на вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
В соответствии с Федеральным законом от 19.06.2000 N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" с 1 июня 2011 года была установлена сумма минимального размера оплаты труда в Российской Федерации, составляющая 4611 рублей, а с 1 января 2013 года она уже составляет 5205 рублей. Согласно положениям данного Федерального закона минимальный размер оплаты труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования.
На основании статьи 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации полномочные представители Правительства Хабаровского края, Хабаровского краевого объединения организаций профсоюзов и регионального объединения работодателей "Союз работодателей Хабаровского края", учитывая социально-экономические условия в Хабаровском крае, 29.09.2011 заключили Соглашение о минимальной заработной плате в Хабаровском крае, согласно которому с 01 октября 2011 года установлена минимальная заработная плата в Хабаровском крае в размере 6700 рублей.
Постановлением Губернатора Хабаровского края от 08.11.2012 N 98 "О величине прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Хабаровском крае за III квартал 2012 г." установлена величина месячного прожиточного минимума в расчете на душу населения в Хабаровском крае за III квартал 2012 года в среднем на душу населения по Хабаровскому краю 9382 рубля.
Таким образом, например в 3 квартале 2012 года минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации составлял - 4611 рублей, минимальная заработная плата в Хабаровском крае - 6700 рублей, а величина месячного прожиточного минимума в расчете на душу населения в Хабаровском крае в среднем на душу населения по Хабаровскому краю - 9382 рубля.
При этом необходимо отметить, что установленный федеральным законодателем минимальный размер оплаты труда ниже величины прожиточного минимума на душу населения, устанавливаемого ежеквартально в крае постановлением Губернатора края, более чем в два раза. В свою очередь, установленная минимальная заработная плата в Хабаровском крае значительно ниже величины месячного прожиточного минимума в расчете на душу населения в Хабаровском крае.
К сожалению, на основании сравнительного анализа соотношения минимального размера оплаты труда, минимальной заработной платы и прожиточного минимума, Уполномоченный должен констатировать, что право на труд не является идентичным положению о вознаграждении, обеспечивающем достойное существование не только человека, но и его семьи. Кроме того, в состав среднестатистической семьи, как правило, также входят нетрудоспособные лица, не имеющие самостоятельного дохода.
В свою очередь, обозначенная проблема сложилась и по причине того, что Конституцией Российской Федерации не определено, на каком уровне должен быть установлен минимальный размер оплаты труда. В свою очередь, тот факт, что минимальный размер оплаты труда и установленная минимальная заработная плата в Хабаровском крае значительно ниже прожиточного минимума, в результате лишает значительную долю граждан права на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное существование человека и его семьи.
Уполномоченный полагает, что социальная политика края должна стремиться к тому, чтобы минимальная заработная плата в Хабаровском крае соответствовала установленной величине месячного прожиточного минимума жителя края, что должно привести к их достойному уровню жизни и вознаграждению за труд.
2.О несвоевременной выплате заработной платы и других причитающихся выплат
Статья 136 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливает, что заработная плата выплачивается не реже, чем каждые полмесяца в день, установленный правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором, трудовым договором.
Таким образом, работник в случае задержки в выплате заработной платы вправе защищать свое право собственности всеми способами и правовыми средствами. В качестве одной из возможностей восстановления своего права на вознаграждение за труд население видит в лице Уполномоченного. Так, в 2012 году в почту Уполномоченного поступило 195 обращений о нарушении трудовых прав, в том числе 57 обращений о невыплате заработной платы.
В свою очередь, о системности нарушений трудового законодательства в части несвоевременной выплаты заработной платы показывают данные Хабаровскстата. Так, по состоянию на 01.12.2012 просроченная задолженность по заработной плате составила 50723,0 тыс. рублей. Численность работников, перед которыми организации имели просроченную задолженность по заработной плате, составила 2563 человека. В результате суммарная задолженность в расчете на одного работника составила 19790,0 рублей.
В свою очередь, стоит задуматься о проблеме неэффективности проверок контролирующих и надзорных органов по фактам нарушения прав граждан по невыплате им вознаграждения за труд, так как по их результатам вознаграждение за труд они не получают. В свою очередь, возможность получения заработной платы остается у граждан уже только при обращении в суд.
Уполномоченный считает, что принятие государством недостаточных эффективных мер по полному решению проблем, связанных с невыплатой заработной платы, а также иных нарушений прав работника, является одной из важнейших причин роста социальной напряженности в обществе. Также разрешение возникших и возникающих вопросов, нарушений и проблем на стадии их зарождения могло бы значительно улучшить ситуацию в правоотношениях между работником и работодателем, в связи с чем по каждому факту невыплаты заработной платы более трех месяцев необходимо проведение проверки уполномоченными органами по факту направления соответствующего пакета документов в налоговые органы с целью признания предприятия-должника несостоятельным (банкротом).
3.О невыплате вознаграждения за труд в связи с банкротством предприятий
Уполномоченный констатирует, что проблема банкротства предприятий влечет в первую очередь нарушение трудовых прав граждан, перед которыми предприятие-должник имеет задолженность по заработной плате и иным выплатам.
Опыт работы Уполномоченного показывает, что предприятие, которое периодически допускает нарушения прав работников на вознаграждение за труд, можно рассматривать в качестве потенциального банкрота. Кроме того, в дальнейшем, когда предприятие признается банкротом и назначается конкурсный управляющий, также происходит нарушение трудовых прав работников уже на основании неисполнения судебных актов.
Например, к Уполномоченному обратилась гражданка Д. (дело от 21.09.2012 N 1109) о непринятии конкурсным управляющим надлежащих мер по погашению задолженности МООО "Луч" по трудовым выплатам, а также несогласии с ответом прокуратуры Солнечного района по результатам обжалования действий (бездействий) конкурсного управляющего. По инициативе Уполномоченного прокуратурой Хабаровского края была проведена проверка по обращению. Проверкой факт невыплаты задолженности по заработной плате сотрудникам общества при поступлении на счет организации-должника денежных средств нашел свое подтверждение, в связи с чем 25.10.2012 председателю НП "Сибирская гильдия антикризисных управляющих" прокурором района внесено представление об устранении нарушений Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".
Однако, к сожалению, факты принятия мер прокурорского реагирования в отношении арбитражных управляющих или председателей саморегулируемых организаций арбитражных управляющих не являются фактом восстановления трудовых и гражданских прав граждан.
Институт банкротства юридических лиц введен в России Законом Российской Федерации от 19.11.1992 N 3929-I "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". В дальнейшем регулирование вопросов банкротства предприятий, организаций и индивидуальных предпринимателей неоднократно изменялось, и на сегодняшний день действует Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ.
Банкротство выступает в качестве одного из ключевых регуляторов экономических процессов, происходящих в обществе. Процедура банкротства часто является положительной мерой для предприятия-должника. Она позволяет ему погасить свои денежные обязательства за счет оставшегося имущества и затем, освободившись от долгов, начать новое дело. Вместе с тем, вследствие несовершенства действующего законодательства, регулирующего процессы банкротства, признание предприятия банкротом, имеет целый ряд негативных последствий, так как затрагиваются права и интересы работников предприятия-должника.
В этой связи вопросы правовой защиты работников предприятий-должников и гарантии действительного получения причитающихся им выплат приобретают особое значение.
На протяжении всего периода деятельности Уполномоченного по правам человека в его адрес поступают обращения граждан о нарушении их трудовых прав в ходе процедур банкротства предприятий и организаций. В основной своей массе обращения касаются неполучения причитающейся заработной платы и других выплат, предусмотренных законодательством, во время внешнего управления или конкурсного производства, а также после ликвидации предприятия-банкрота. При рассмотрении указанных обращений Уполномоченный по правам человека работает в тесном взаимодействии с органами прокуратуры, которые проводят проверки действий (бездействия) арбитражного управляющего на предмет соответствия его действий Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)".
Согласно статье 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в число кредиторов входят лица, имеющие по отношению к должнику права требования о выплате выходных пособий и об оплате труда лиц, работающих по трудовому договору. В то же время в пункте 2 статьи 4 этого же закона указывается, что при определении признаков банкротства должника не учитываются, в частности, обязательства по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих по трудовому договору. Таким образом, налицо явное противоречие в законе. С одной стороны, работники отнесены к числу кредиторов, что позволяет сделать вывод о наличии у них всех прав конкурсных кредиторов, в том числе права инициировать конкурсный процесс. С другой стороны, такого права у них нет, так как пункт 2 статьи 4 вышеобозначенного закона исключает их требования из числа требований, учитываемых для определения признаков банкротства.
Также присутствует противоречие между положениями Конституции Российской Федерации и Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", и заключается оно в подходе к обеспечению прав граждан при определении очередности погашения долгов ликвидируемого предприятия.
Положения статьи 37 Конституции Российской Федерации гласят, что: "Труд свободен. Принудительный труд запрещен. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда". Однако установленная статьей 134 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" очередность погашения долгов при ликвидации предприятия противоречит конституционному праву на вознаграждение за труд. В частности, положения статьи 134 устанавливают первоочередное удовлетворение требований, связанных с судебными расходами по делу о банкротстве, с выплатой вознаграждения арбитражному управляющему, а не отдают предпочтение выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору.
Расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работавших по трудовому договору, удовлетворяются во вторую очередь после погашения требований кредиторов по текущим платежам, к числу которых, как уже было сказано выше, относятся требования, которые возникли до принятия заявления о признании должника банкротом, требования, связанные с судебными расходами по делу о банкротстве, с выплатой вознаграждения арбитражному управляющему, с оплатой деятельности лиц, привлеченных арбитражным управляющим для исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве, требования по коммунальным платежам, эксплуатационным платежам.
После расчетов с вышеуказанными кредиторами конкурсной массы для производства расчетов с работниками предприятий-банкротов, как правило, не хватает, и получить заработанные денежные средства, даже имея на руках решение суда о взыскании задолженности по заработной плате, практически невозможно.
Наибольшее обсуждение, в рамках соблюдения конституционного права граждан на вознаграждение за труд, вызывает пункт 9 статьи 142 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", согласно которому требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества должника, считаются погашенными. Погашенными считаются также требования кредиторов, не признанные конкурсным управляющим, если кредитор не обращался в арбитражный суд или такие требования признаны арбитражным судом необоснованными. Это, по сути, означает, что такие требования в дальнейшем не могут предъявляться к исполнению, а работники предприятия, признанного банкротом, на вполне законных основаниях навсегда останутся без заработной платы.
Конвенция N 173 Международной организации труда "О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя" (заключена в г. Женеве 23.06.1992) (далее - Конвенция) предусматривает обязанность государств обеспечить защиту требований трудящихся либо посредством привилегии, то есть путем первоочередности платежей по заработной плате, либо с помощью гарантийных учреждений.
Федеральным законом от 01.05.2012 N 39-ФЗ Российская Федерация ратифицировала Конвенцию N 173. Согласно статье 5 Конвенции в случае неплатежеспособности предпринимателя требования трудящихся, вытекающие из трудовых отношений, защищаются на основе привилегий, то есть таким образом, чтобы они удовлетворялись из активов предпринимателя до того, как будут удовлетворены требования непривилегированных кредиторов. Эта привилегия распространяется как минимум на требования трудящихся по заработной плате за установленный период времени, который должен составлять не менее трех месяцев, предшествующих неплатежеспособности или прекращению трудовых отношений, по выходным пособиям, причитающимся трудящимся в связи с прекращением трудовых отношений.
Если оплата не может быть произведена самим предпринимателем ввиду его неплатежеспособности, удовлетворение требований трудящихся вытекающих из трудовых отношений, предъявляемых предпринимателю, должны обеспечиваться при помощи гарантийных учреждений.
Однако до настоящего времени нормативная правовая база, регулирующая вопросы банкротства, не приведена в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и Конвенцией N 173 и содержит весьма существенные пробелы. Причем эти пробелы отмечены именно в части обеспечения прав и законных интересов граждан.
Поток индивидуальных и коллективных жалоб на нарушения прав человека в процессе банкротства свидетельствует о необходимости приведения законодательства о банкротстве в соответствие с требованиями международных стандартов, Конституции Российской Федерации.
Назрела необходимость активизации деятельности государства в вопросах предупреждения банкротства, контроля за деятельностью арбитражных управляющих, социальной защиты увольняемых в связи с ликвидаций предприятий работников, выявления допускаемых правонарушений в сфере банкротства и обеспечения неотвратимости наказания за их совершение.
Однако в очередном законопроекте N 181178-6 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", внесенном в Государственную Думу Российской Федерации 30.11.2012, не содержится положений о защите прав трудящихся на основе привилегии, что предусмотрено Конвенцией N 173.
В целях восстановления трудовых прав граждан в 2013 году Уполномоченным по правам человека в Хабаровском крае подготовлено обращение в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации по решению вопроса о совершенствовании нормативной базы, включая внесение дополнений и изменений в Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в части приведения положений данного Федерального закона в соответствие с ратифицированной в мае 2012 года Конвенцией N 173.
4.О трудовой деятельности без оформления трудового и гражданско-правового договора
Ежегодно Уполномоченный сталкивается с жалобами граждан на неоформление или ненадлежащее оформление трудового договора. Кроме того, в отчетном 2012 году Уполномоченный фиксировал заключение не только гражданско-правовых договоров взамен трудовых, но и использование труда граждан без каких-либо документов.
В свою очередь, практика рассмотрения жалоб и обращений граждан, направленных в адрес Уполномоченного, показывает, что нарушения трудовых прав граждан, связанные с оплатой труда и оформлением трудовых договоров, возможно восстановить, в том числе и путем обращения в суд. Но, к сожалению, факт трудовой деятельности без надлежащего оформления трудовых отношений доказать практически невозможно. Судебная практика свидетельствует, что полное отсутствие каких-либо доказательств о приеме на работу позволяет работодателям уйти от ответственности за невыплату заработной платы, а работникам остаться без соответствующего вознаграждения за труд.
Например, по электронной почте в адрес Уполномоченного поступило обращение гражданки Г. (дело от 09.08.2012 N 943) о том, что работодатель ООО "Примекс-ДВ" не выплатил ей заработную плату за май, июнь и июль 2012 года за работу дворником и уборщицей в с. Князе-Волконское Хабаровского муниципального района. Государственной инспекцией труда в Хабаровском крае по запросу Уполномоченного у указанного заявительницей предприятия были запрошены документы и информация по обращению. В свою очередь, генеральным директором ООО "Примекс-ДВ" был направлен ответ, в котором указано, что гражданка Г. с данным предприятием в трудовых отношениях не состоит и не состояла. В связи с этим, Гострудинспекция указала гражданке Г. на необходимость обращения в суд по вопросу установления факта трудовых отношений. В свою очередь, Уполномоченным было составлено исковое заявление о признании отношений между ней и ответчиком трудовыми, о возложении на работодателя обязанности по заключению с ней трудового договора и взыскании с работодателя задолженности по заработной плате. Однако, к сожалению, гражданка Г., уверенная в отрицательном исходе дела, не обратилась в суд с данным иском.
В свою очередь, экономическая ситуация в стране, безнаказанность работодателей способствуют нарушению трудовых прав граждан в части неоформления не только трудового договора, но и гражданско-правового, и в будущем, при достижении данным работником пенсионного возраста, как следствие - повлечет нарушение его права на пенсионное обеспечение.
К сожалению, такому положению дел способствуют не только действия (бездействие) работодателя, но и сами работники. Как пример можно привести результаты социологического исследования "Соблюдение прав и свобод человека и гражданина и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае", проведенного среди жителей края. Так, на вопрос: "Что бы Вы предпочли: нелегальный высокий заработок или официальное трудоустройство с невысокой заработной платой?" - большая часть опрошенных граждан (46,7 процента) ответила, что предпочла бы легальному трудоустройству высокий размер заработной платы. Ответ об официальном трудоустройстве с невысокой заработной платой применили к себе 37,7 процента респондентов, и 15,6 процента опрошенных затруднились ответить.
Таким образом, граждане между высоким заработком и официальным трудоустройством делают выбор в пользу материального вознаграждения при трудоустройстве, что является их личным осознанным решением. Такие решения населения края не могут не настораживать Уполномоченного и органы власти края, так как подобные действия (бездействие) граждан, совершенные вопреки законным интересам общества и государства и не соответствующие основам законодательства России, можно рассматривать применительно к понятию коррупция. Кроме того, граждане, идущие или готовые пойти на такой шаг, как нелегальное трудоустройство или заработная плата "в конверте", в будущем рискуют лишиться права на отпуск и отпускные, расчета при увольнении, оплату больничных листов и иных социальных гарантий, положенных при сокращении, увольнении, беременности и родам. Также в случае получения травмы на производстве со стойкой утратой трудоспособности размер ежемесячной выплаты определяется, как доля среднего месячного заработка, исчисленная в соответствии со степенью утраты профессиональной трудоспособности. При официальном трудоустройстве работнику гарантируется достойное ежемесячное содержание, компенсирующее размер его заработной платы. В случае официального трудоустройства государство гарантирует такому работнику защиту его трудового права, так как ключевым направлением развития трудового законодательства вне зависимости от содержания его правовых институтов является защита прав и интересов сторон трудовых отношений.
Уполномоченный уверен, что для уменьшения нарушений в трудовых правоотношениях требуются не только контрольные и надзорные действия соответствующих служб, но и желание, и способность работников отстаивать и защищать свои права, а также возможности работодателя создать надлежащие условия труда для сотрудников, также и реальные меры государственных органов власти в развитии правового просвещения жителей края. Кроме того, Уполномоченный считает, что контрольным органам необходимо тщательно отслеживать факты неоднократного заключения с гражданами срочных договоров, фактически регулирующих трудовые отношения, и необходимости введения ответственности за совершение данных действий (бездействия) в виде дисквалификации руководителя или применения уголовной ответственности к работодателю.
5.О трудоустройстве молодежи
Следует понимать, что отсутствие работы ведет к социально-психологическим последствиям, которые опасны для личности, семьи и общества в целом. Поэтому право на труд сегодня не абсолютное и безоговорочное право на получение работы, но и право на трудоустройство при ее потере. Уполномоченный уверен, что сложнее реализовать свое право на труд молодежи, которая только встает на ноги своей уже взрослой, совершеннолетней жизни.
В целях стимулирования занятости населения и недопущения роста безработицы в 2012 году в крае комитет по труду и занятости населения Правительства края реализовывал краевую целевую программу содействия занятости населения Хабаровского края на 2012 - 2014 годы, утвержденную постановлением Правительства Хабаровского края от 31.10.2011 N 361-пр (далее - краевая целевая программа).
В рамках краевой целевой программы реализовался комплекс мероприятий по содействию трудоустройства молодежи, в том числе:
- по содействию временному трудоустройству несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в каникулярный период и в свободное от учебы время. Численность участников составила 5319 подростков;
- по организации временного трудоустройства безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые. Численность участников составила 51 человек;
- по содействию самозанятости безработных граждан. В 2012 году государственную услугу получили 436 человек из числа молодежи в возрасте до 30 лет, из них: 181 человек зарегистрировал предпринимательскую деятельность; 180 человек получили единовременную финансовую помощь на открытие собственного дела из средств краевого бюджета;
- по общественным работам. Занятость на общественных работах составила 1260 человек из числа безработной молодежи в возрасте от 16 до 30 лет;
- по содействию временному трудоустройству безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы. В течение 2012 года был трудоустроен 131 молодой человек.
Кроме того, в 2012 году центрами занятости населения края было организовано 5 специализированных ярмарок вакансий рабочих и учебных рабочих мест для молодежи. Всего в ярмарках вакансий рабочих и учебных рабочих мест в крае приняли участие 4121 человек (28% от числа посетивших ярмарки) в возрасте до 30 лет.
Однако в заявленных показателях эффективности трудоустройства молодежи проблемными остаются вопросы трудоустройства жителей сельских населенных пунктов, особенно отдаленных от районных и городских центров.
Кроме того, Уполномоченный уверен, что негативно влияет на ситуацию с трудовыми кадрами в крае и отток трудоспособной молодежи из Хабаровского края в центральные районы России.
Влияние же миграционной политики государства существенно отражается на стабильности экономической ситуации в крае. Уезжает, как правило, молодежь не студенческого возраста, а уже устроившаяся в жизни, имеющая определенный опыт и вставшая на ноги. Переезд на постоянное место жительства в западную часть страны таких полных сил, идей и перспектив ценных кадров - это большая потеря для края.
Вопросы экономического развития Хабаровского края, а также Дальнего Востока постоянно поднимаются главами Дальневосточных субъектов Российской Федерации перед высшими должностными лицами России и федеральными органами государственной власти. В свою очередь, недостаточная реакция федеральных структур на экономическую ситуацию в регионе не улучшает существование жителей Дальнего Востока и, как следствие, порождает миграцию населения в западные районы России.
Уполномоченный обращает внимание государственных органов края на проблему по трудоустройству молодежи и необходимости принятия соответствующего краевого закона. В свою очередь, проект указанного закона находится в разработке Уполномоченного совместно с представителями Молодежной общественной палаты при Законодательной Думе Хабаровского края и в ближайшее время будет направлен для рассмотрения и обсуждения в законодательный орган края.
В завершение к вышеизложенному, хотелось бы отметить, что проблемы трудового права не исчерпываются теми проблемами, что указаны в данной главе. Круг актуальных проблем во времени постоянно меняется. Какие-то возникающие вопросы в части либо полностью разрешаются, но появляются и новые. Наличие существующих проблем в трудовом законодательстве указывает на его несовершенство. В свою очередь, ценность представляет не просто обозначение проблемы, но и предложения по их переосмыслению.
Глава III.Реализация конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь
Для каждого человека безусловной ценностью выступают его жизнь и здоровье, а поскольку будущее каждой страны зависит от осознания значимости этой ценности, в Российской Федерации забота о жизни и здоровье проживающих в ней граждан закреплена в Конституции Российской Федерации и конкретизируется в Федеральном законе "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
В свою очередь, термин "охрана здоровья" может быть истолкован в широком и узком смысле. Статья 2 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" определяет, что охрана здоровья представляет собой совокупность различного рода мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.
Охрана здоровья в узком смысле означает комплекс мероприятий по профилактике, диагностике и лечению заболеваний.
Принципы охраны здоровья населения сформулированы в статье 4 вышеуказанного закона:
1) соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;
2) приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи;
3) приоритет охраны здоровья детей;
4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;
5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья;
6) доступность и качество медицинской помощи;
7) недопустимость отказа в оказании медицинской помощи;
8) приоритет профилактики в сфере охраны здоровья;
9) соблюдение врачебной тайны.
Уполномоченный считает, что важнейшим среди них является принцип приоритета профилактических мер, который может быть реализован не только посредством развития специфической медицинской профилактики, но и формированием здорового образа жизни.
Принятие Федерального закона "Об ограничении курения табака" в этом плане, конечно, заслуживает положительной оценки. Однако обеспечение охраны здоровья населения только посредством ограничения табакокурения не будет иметь действенных результатов, поскольку забота о здоровье - это, в первую очередь, проявление уважительного отношения к самому себе, и эту привычку регулярно заботиться о своем здоровье, необходимо закладывать в детстве, в семье.
Для привития данной привычки уже сейчас необходимо убедить общество и каждого его гражданина в том, что здоровье - это результат, в первую очередь, собственных усилий по контролю за его состоянием и профилактики.
В свою очередь, несомненно, что соблюдение основных правил здорового образа жизни включает в себя обязательное получение надлежащего, т.е. качественного, медицинского обслуживания. Медицинское обслуживание - полезная деятельность, заключающаяся в восстановлении и поддержании здоровья человека, претерпевшего в силу различных жизненных обстоятельств вред (болезни, травмирование), а также в предупреждении возможного нарушения здоровья (заболевания).
Именно эта сфера деятельности подлежит исключительно государственному регулированию, и поэтому по наличию (отсутствию) проблем в ней складывается общее мнение о состоянии дел в здравоохранении.
1.О проблемах, связанных с качеством оказываемых медицинских услуг
Получение качественного медицинского обслуживания (помощи) невозможно без соответствующего медицинского оборудования, лекарственных ресурсов, стандартов медицинской помощи, отвечающих мировым требованиям, систем восстановительного лечения, современных информационных систем.
Именно в целях повышения качества и доступности медицинской помощи в Хабаровском крае была разработана и принята краевая программа "Модернизация здравоохранения Хабаровского края на 2011 - 2012 годы".
За счет средств программы модернизации удалось значительно улучшить ресурсную базу медицинских учреждений, провести их капитальный ремонт, приобрести современное медицинское лечебно-диагностическое оборудование, а также обучить специалистов для работы на нем. В рамках Программы проведена реструктуризация сети учреждений здравоохранения. Создано 3 межтерриториальных специализированных центра, организована работа 27 офисов врачей общей практики. В поселениях, где нет медицинских учреждений, созданы 24 домовых хозяйства. С учетом территориальных особенностей края особое значение приобрели выездные формы консультативной и профилактической медицинской помощи. По соглашению с ОАО "Российские железные дороги" ежегодно используется передвижной консультативно-диагностический поезд "Терапевт Матвей Мудров". Поезд оснащен диагностическим оборудованием и укомплектован специалистами для выполнения полного стандарта диспансерного обследования населения.
По программе модернизации приобретен и с июля 2012 года введен в эксплуатацию мобильный амбулаторно-поликлинический комплекс, базирующийся на специальном автотранспорте.
Всего на укрепление материально-технической базы учреждений израсходовано 3284,43 млн. рублей.
Несмотря на это, по мнению наших граждан, говорить о существенном изменении в состоянии здравоохранения пока не приходится. Так, качеством медицинского обслуживания довольны все меньше хабаровчан. Как утверждают специалисты Центра стратегических исследований компании "Росгосстрах" (см. http://www.vedomosti.ru), опросив 11000 респондентов в 36 крупнейших городах страны, куда вошел и Хабаровск, в 2012 году качеством медобслуживания удовлетворены всего 27 процентов респондентов. Для сравнения: в 2011 году этот показатель был равен 39 процентам.
Аналогичная ситуация складывается и в целом по краю. Так, результаты социологического исследования, проведенного Дальневосточным институтом управления - филиалом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, свидетельствуют о том, что около трети населения края считают, что качественная медицинская помощь им скорее не доступна.
К большому сожалению, приведенные данные свидетельствуют о том, что здравоохранение в Хабаровском крае по-прежнему испытывает проблемы, связанные с качеством оказываемых услуг, особенно в отдаленных от краевого центра районах сельской местности.
Показательным примером данной ситуации является поступившее Уполномоченному коллективное обращение жителей Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края об отсутствии у них возможности получения диагностической помощи, а также бедственном положении МУЗ "Центральная районная больница", которое является единственным учреждением здравоохранения района, оснащенным необходимым оборудованием для диагностики туберкулеза. Однако данные аппараты с 2010 года по апрель 2012 года не эксплуатировались из-за отсутствия квалифицированного специалиста.
В результате в апреле 2012 года от тяжелой, открытой, формы туберкулеза в Чумикане умерла пятнадцатилетняя школьница, а сам Тугуро-Чумиканский район оказался на грани эпидемии туберкулеза.
В результате проверки, проведенной по обращению, было установлено нарушение законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Кроме того, в отношении главного врача возбуждено уголовное дело по части 2 статьи 124 Уголовного кодекса Российской Федерации (неоказание помощи больному без уважительных причин).
В целях оказания жителям района лечебно-консультативной помощи министерством здравоохранения Хабаровского края проведен ряд мероприятий. В частности, сформирована комиссия по проверке деятельности МБУЗ ЦРБ в составе врачей: фтизиатра и детского фтизиатра, педиатра и врача-рентгенолога. Направлена комплексная бригада специалистов краевых учреждений здравоохранения для оказания медицинской помощи и проведения дополнительной диспансеризации в составе: врач-невролог, врач-офтальмолог, врач-терапевт, врач акушер-гинеколог-онколог, врач-дерматовенеролог. Также проведены туберкулиновые пробы, в отношении лиц подросткового возраста и большинства взрослого населения, выполнены флюорографические исследования. Лица с подозрением на туберкулезную инфекцию вывезены санитарной авиацией и госпитализированы для обследования в КГКУЗ "Противотуберкулезный диспансер".
По заверению министра здравоохранения, оказание медицинской помощи населению Тугуро-Чумиканского района находится на контроле министерства здравоохранения Хабаровского края.
Однако при наличии надлежащим образом организованной системы медицинской помощи, которая гарантировала бы получение полного объема и соответствующего стандартам качества медицинских услуг в любом медицинском учреждении края, подобной ситуации не возникло бы в принципе. И, безусловно, основная часть вины в этом лежит на муниципальных властях, в чьем ведении находилось указанное учреждение здравоохранения.
Уполномоченный считает, что на сегодняшнем этапе реформ в здравоохранении для улучшения качества и доступности медицинской помощи в отдаленных, труднодоступных районах (поселениях) края требуется более активно развивать передвижные формы лечебно-диагностической и консультативной помощи.
Не исключено, что одной из причин сложившейся ситуации является также общая санитарно-эпидемиологическая обстановка в районе. Отсутствие общественной бани и центрального водоснабжения, а также ненадлежащее содержание местными властями естественных источников питьевой воды (колодцев) негативно влияет на состояние здоровья населения, проживающего в этом районе.
Так, по результатам рассмотрения обращения Уполномоченного в интересах жителей сельского поселения "Село Чумикан", прокурором Тугуро-Чумиканского района было направлено в суд 31 исковое заявление о понуждении главы сельского поселения совершить в отношении колодцев, предназначенных для удовлетворения потребностей населения на пользование водой для питьевых и хозяйственных нужд, мероприятия по их чистке, ремонту, дезинфекции, а также промывке.
Кроме того, в суд также было направлено исковое заявление о понуждении администрации сельского поселения организовать строительство общественной бани.
В свою очередь, за нарушение законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения глава и администрация сельского поселения "Село Чумикан" привлечены к административной ответственности в виде штрафа по статье 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Здоровье населения во многом зависит от надлежащей санитарно-эпидемиологической обстановки, которая в свою очередь подразумевает наличие безопасной среды обитания человека, включающей в себя биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные факторы, оказывающие воздействие на человека.
В связи с чем Уполномоченный настоятельно рекомендует главам поселений озаботиться состоянием санитарно-эпидемиологической обстановки, исключив вредное воздействие негативных факторов на человека, а также следить за наличием и рабочим состоянием общественных бань и оборудования, необходимого для обеспечения жителей района питьевой водой.
1.1.О доступности медицинской помощи населению, проживающему в сельской местности и труднодоступных населенных пунктах
С 2011 года, в рамках краевой программы "Модернизация здравоохранения Хабаровского края на 2011 - 2012 годы", министерством здравоохранения края проводилась работа по оптимизации сети учреждений здравоохранения в городской и сельской местности, в том числе деятельности фельдшерско-акушерских пунктов (далее - ФАП), т.е. учреждений, в обязанности которых входит оказание комплекса лечебно-профилактических и санитарно-противоэпидемических мероприятий на территории определенной сельской местности. В частности, произошло уменьшение количества фельдшерско-акушерских пунктов с 192 до 188. Закрыты ФАПы в поселках Хехцир и Чирки Хабаровского муниципального района, и в поселках Вознесеновка и М.Горького Ульчского муниципального района.
Основной причиной закрытия вышеназванных ФАПов являлась малая численность населения (не более 100 человек), а также наличие транспортного сообщения с другими муниципальными районами, в которых имеются медицинские учреждения.
В настоящее время сеть медицинских учреждений, расположенных в сельской местности, представлена 16 больничными учреждениями, 53 амбулаториями, 188 ФАПами. Функционируют 27 офисов общей врачебной практики.
По мнению министерства здравоохранения Хабаровского края, существующая сеть ФАПов обеспечивает сельское население медицинской помощью в полном объеме и не требует изменений.
Однако обращения, поступающие из различных муниципальных районов Хабаровского края, вынуждают Уполномоченного не согласиться с мнением министерства здравоохранения Хабаровского края об обеспечении населения края, в том числе проживающего в сельской местности, а особенно в труднодоступных населенных пунктах, медицинской помощью в полном объеме.
Так, в октябре 2012 года Уполномоченному поступило обращение жителей села Новокуровка Хабаровского муниципального района (дело от 05.10.2012 N 1171) об отсутствии в больнице сельского поселения, с численностью более 700 человек, врача или фельдшера. Кроме того, отсутствие медицинских работников в больнице указанного района негативно сказывается и на жителях близ расположенного села Улика-Национальное.
Из обращения следовало, что для оказания медицинской помощи жителям сел Новокуровка и Улика-Национальное из участковой больницы с. Победа два раза в месяц должен приезжать врач, но жители села не видят его месяцами. Когда все-таки врач приезжает, на прием к нему все желающие попасть не могут.
В результате министерством здравоохранения края по запросу Уполномоченного принято решение о принятии врача для работы в с. Новокуровка.
1.2.Об организации контроля за оказываемой медицинской помощью
Проблема обеспечения качества медицинской помощи тесно связана с вопросами организации контроля за оказываемой гражданам медицинской помощью.
При этом, как показывает опыт работы Уполномоченного, обращения граждан, касающиеся жалоб на качество оказанной медицинской помощи, зачастую рассматриваются страховыми организациями в пользу граждан, что в свою очередь является свидетельством о довольно невысоком качестве работы сотрудников здравоохранения.
Например, по поступившему в адрес Уполномоченного электронному обращению гражданки И. (дело от 04.06.2012 N 868) об оказании ее сыну 27.03.2012 медицинской помощи ненадлежащего качества в МБУЗ "Городская больница N 7" г. Комсомольска-на-Амуре, с лечебного учреждения по результатам медико-экономической экспертизы удержано 100 процентов стоимости лечения застрахованного.
Однако Уполномоченный считает, что корнем данной проблемы является дефицит врачебных кадров, и это подтверждают данные, представленные министерством здравоохранения Хабаровского края. По данным, на 01.01.2012 численность медицинских работников в Хабаровском крае составила 16768 человек, из них врачей всех специальностей - 5763 человека, средних медицинских работников - 11005 человек.
Дефицит специалистов с высшим медицинским образованием по краю составил 2930 человек, или 37,6 процента от потребности. При этом дефицит врачебного персонала в поликлинике составляет 39,6 процента, в стационаре 34,7 процентов от потребности. Дефицит специалистов со средним медицинским образованием по краю составил 7677 человек, или 43,1 процента от потребности.
Динамика уменьшения медицинских работников высшего и среднего звена в отдаленных и труднодоступных населенных пунктов края ставит под угрозу право граждан, постоянно в них проживающих, на получение медицинской помощи в полном объеме.
К существующей проблеме дефицита врачебных кадров необходимо добавить проблему "старения" медицинских кадров. Так, в структуре медицинского персонала учреждений удельный вес молодых специалистов (до 30 лет) с высшим медицинским образованием составляет 10,9 процента, со средним медицинским образованием - 17,8 процента. На возрастную категорию старше 50 лет приходится 44,4 процента и 35,6 процента соответственно.
Министерством здравоохранения края с целью совершенствования государственной политики в сфере здравоохранения подготовлен проект краевой целевой программы "Кадры здравоохранения на 2013 - 2017 годы". Данная программа предусматривает мероприятия по стимулированию привлечения и закрепления медицинских работников, имеющих высшее и среднее медицинское образование, в отрасль здравоохранения края, повышению качества возрастной структуры кадрового потенциала, обеспечению социальной защиты медицинских работников, повышению качества жизни и престижа медицинских работников. В частности: единовременные компенсационные выплаты специалистам с высшим (1 млн. рублей) или средним (700,0 тыс. рублей) медицинским образованием без учета районных коэффициентов; поэтапное повышение средней заработной платы работников медицинских организаций; предоставление жилья медицинским работникам; обучение в рамках целевой подготовки медицинских и фармацевтических специалистов; профессиональную переподготовку и повышение квалификации медицинских и фармацевтических работников; трудоустройство специалистов, отработавших 5 лет и имеющих соответствующую квалификацию, в краевых (специализированных) учреждениях здравоохранения и первоочередное направление таких специалистов в ординатуру или аспирантуру.
Сегодня для решения проблем обеспеченности качества медицинской помощи не обойтись без ведения грамотной кадровой политики как в сфере подготовки кадров специалистов по наиболее востребованным специальностям, так и в увеличении общего числа медицинских работников.
Уполномоченный согласен с мнением министерства здравоохранения Хабаровского края о том, что одним из наиболее действенных сегодня вариантов укомплектования медицинских учреждений квалифицированными как врачебными, так и медсестринскими кадрами - это введение программы направления перспективных выпускников школ края в высшие и средние медицинские учебные заведения по целевому профилю и оплаты им обучения за счет бюджетных средств. А в дальнейшем в возложении на молодого специалиста по окончании высшего или профессионального образовательного учреждения обязанности по отработке потраченных на его обучение бюджетных средств в медицинских учреждениях, находящихся в отдаленных районах края и сельской местности определенное количество лет.
Кроме того, в связи с тем, что проблема кадров имеет место быть не только на территории Хабаровского края, но и на территории других субъектов Российской Федерации, вполне вероятно, что необходимо создание федеральной целевой программы, направленной на решение кадровой проблемы здравоохранения. Программа должна предусматривать определенные стимулы и мотивации, такие как достойная заработная плата и социальный пакет, которые могли бы закрепить в здравоохранении молодежь.
2.Об оказании высокотехнологичной медицинской помощи
Совершенствование медицинской помощи предполагает оказание высокотехнологичной медицинской помощи, что представляет собой комплекс лечебных и диагностических медицинских услуг, проводимых в условиях стационара с использованием сложных и (или) уникальных, обладающих значительной ресурсоемкостью медицинских технологий.
В настоящее время в крае сложилась система оказания высокотехнологичной медицинской помощи по двум направлениям: в федеральных специализированных медицинских учреждениях за счет средств федерального бюджета и в государственных учреждениях здравоохранения края за счет ассигнований краевого бюджета и федерального софинансирования в соответствии с государственным заданием на оказание высокотехнологичной медицинской помощи.
Так, в федеральных специализированных медицинских учреждениях в 2009 году было пролечено 720 человек, в 2010 году - 1190, в 2011 году - 2244, а в 2012 году уже 3551 человек.
В государственных учреждениях здравоохранения края в 2009 году число пролеченных больных составило 744 человека, в 2010 - 1379, в 2011 году - 1810 и в 2012 году - 1111 человек (снижение связано с перераспределением потоков больных с сердечно-сосудистой патологией из краевых учреждений в ФГБУ "Федеральный центр сердечно-сосудистой хирургии" Минздрава России (г. Хабаровск).
Наиболее востребованными профилями высокотехнологичной медицинской помощи в крае являются: сердечно-сосудистая хирургия, офтальмология, травматология и ортопедия, онкология, нейрохирургия.
Основная проблема, с которой сталкиваются граждане нуждающиеся, в высокотехнологичной медицинской помощи - это несвоевременность ее оказания. Так, в среднем время ожидания получения высокотехнологичной медицинской помощи для больного составляет 1,5 - 2 месяца. Данный временной промежуток не всегда сопоставим с заболеванием, для лечения которого требуется данный вид медицинской помощи.
Особо показательным примером данной ситуации служит обращение гражданина М. (дело от 30.10.2012 N 1265). Из обращения следовало, что заявителю поставлен диагноз - фолликулярный рак щитовидной железы 4-й стадии с метастазами в кости скелета и печень. 09.10.2012 в Краевом клиническом центре онкологии гражданину М. была сделана операция, после которой назначена радиоактивная йодотерапия, которая, в свою очередь, должна быть проведена как можно скорее, поскольку только своевременное продолжение лечения может дать гражданину М. шанс выжить. Однако в своевременном лечении гражданину М. было отказано ввиду отсутствия квот на оказание высокотехнологичной медицинской помощи раковым пациентам. Предложено обратиться в 2013 году.
В рамках данного заявления Уполномоченный обратился к министру здравоохранения Хабаровского края об оказании содействия гражданину М. в получении высокотехнологичной медицинской помощи.
Согласно ответу министерства здравоохранения Хабаровского края указанный вопрос был рассмотрен положительно, гражданин М. был госпитализирован в КГБУЗ "Краевой клинический центр онкологии" 28.11.2012 для проведения курса радиойодтерапии.
Это единичный случай, а сколько граждан не обращаются с жалобами и заявлениями на несвоевременность оказываемого медицинского обеспечения и продолжают ждать своей очереди. А у скольких из них есть время ждать?
Уполномоченный с пониманием относится к тому, что высокотехнологичная медицинская помощь является достаточно дорогостоящей и не всегда есть дополнительное финансирование на осуществление всех необходимых мероприятий. Однако основная задача государства - соблюдать интересы его граждан. Следовательно, задача всех государственных служащих, т.е. служащих, исполняющих функции, лежащие на государстве в целом и гарантированные гражданам в виде их прав, не только не препятствовать человеку пользоваться его правами, но искать способы помочь ему в этом.
Один из возможных вариантов привлечения дополнительных средств Уполномоченный видит в налаживании отношений с различными благотворительными фондами, которые, к сожалению, пока в основном работают в центральных регионах России, поощрении и пропаганде меценатства, благотворительности, т.е. в привлечении к этому процессу социально ответственного бизнеса.
3.О лекарственном обеспечении
Любая медицинская деятельность, будь то бесплатная медицинская помощь или платные медицинские услуги, не может быть оказана надлежащим образом без соответствующего лекарственного обеспечения.
В 2012 году, как прежде, дает о себе знать жизненно важная проблема обеспечения отдельных категорий граждан бесплатными лекарственными препаратами.
Так, по информации министерства здравоохранения Хабаровского края, по состоянию на 01.01.2012 количество граждан, сохранивших за собой право на льготное лекарственное обеспечение за счет средств федерального бюджета, составило 36551 человек, за счет средств краевого бюджета право на льготное лекарственное обеспечение имели 120911 человек.
На конец 2012 года (по состоянию на 31.12.2012) право на льготное лекарственное обеспечение за счет средств федерального бюджета имели 36615 человек, за счет средств краевого бюджета уже имели 125063 человека.
По мнению министерства здравоохранения Хабаровского края, проблем в льготном лекарственном обеспечении выписанных, но не принятых на отсроченное обслуживание рецептов, не существует. Так, срок действия выписанных льготных рецептов составляет от 1-го до 3-х месяцев, в период до обращения пациента в аптечную организацию рецепт числится в выписанных, но не обслуженных и не зарегистрированных на отсроченном обеспечении рецептах. Отсюда, при проведении мониторинга в режиме on-line складывается разница между выписанными и обслуженными рецептами.
При обращении пациентов с выписанными льготными рецептами в аптечную организацию и временном отсутствии в аптечной организации необходимого лекарственного препарата рецепт регистрируется на отсроченном обслуживании в обязательном порядке. Зарегистрированные же на отсроченном обслуживании льготные рецепты обслуживаются в срок 10 - 15 рабочих дней, в течение которого осуществляется перераспределение лекарственных препаратов либо подбор аналоговой замены.
В свою очередь, обращения граждан по вопросам ненадлежащего обеспечения их лекарственными препаратами по-прежнему поступают в адрес Уполномоченного и, соответственно, не теряют своей актуальности. Что, в свою очередь, не согласуется с высказанным мнением министерства здравоохранения Хабаровского края об отсутствии проблем в данной области.
В качестве примера ненадлежащего обеспечения граждан лекарственными препаратами служит обращение гражданки П. (дело от 26.07.2012 N 890). Из обращения следовало, что в июне 2012 года она находилась на стационарном лечении в п. Чегдомын Верхнебуреинского муниципального района с диагнозом "клещевой энцефалит". В связи с отсутствием в больнице необходимых лекарственных средств заявительнице пришлось покупать одиннадцать лекарственных препаратов за свой счет на сумму 20629,68 рублей. В результате направления запроса Уполномоченным в адрес министерства здравоохранения Хабаровского края вопрос о компенсации денежных средств, затраченных на самостоятельное приобретение лекарственных препаратов, решен положительно.
И хорошо, что у гражданки П. была возможность приобрести лекарственные средства за свой счет, а что делать тем, у кого такая возможность отсутствует?
Анализируя обращения граждан, касающиеся вопросов лекарственного обеспечения, Уполномоченный пришел к выводу, что основной проблемой, с которой сталкиваются граждане, реализовывая свое право на льготное лекарственное обеспечение, - это несвоевременность предоставления лекарственных препаратов льготным категориям граждан. В свою очередь, если для кого-то задержка в 15 рабочих дней не сыграет особой разницы, то, к примеру, для онкобольных такая задержка может стать смертельной.
Уполномоченный считает, что перебои с предоставлением лекарств льготным категориям населения связаны, в первую очередь, с наличием в России "неповоротливой" системы лекарственного обеспечения граждан. Так, в частности, по общему правилу, лекарственные препараты должны закупаться на условиях, определенных в положениях Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Предусмотренные этим Законом процедуры имеют значительный временной промежуток от заказа до поставки.
Выходом по решению проблемы с приобретением лекарственных препаратов для льготных категорий граждан, по мнению Уполномоченного, будет являться внесение изменений в вышеуказанный Федеральный закон в части упрощения процедуры закупок лекарственных препаратов для льготных категорий граждан, сокращения сроков проведения торгов, а также исключения нормы, регулирующей минимальную - максимальную сумму заказа.
Положение с лекарственным обеспечением населения Хабаровского края в целом также оставляет желать много лучшего. К примеру, на пике эпидемии гриппа нередко в аптеках не хватает противовирусных препаратов.
Кроме того, сегодняшние аптеки, как коммерческие предприятия, в первую очередь нацелены на получение максимальной прибыли. В итоге гражданам почти невозможно купить самые простые и дешевые препараты, поскольку аптекам выгоднее закупать лекарства подороже.
Социологическое исследование, проведенное в рамках проекта "Соблюдение прав и свобод человека и гражданина и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае", свидетельствует о том, что чуть более 60 процентов населения края на сегодняшний день, в той или иной мере, удовлетворены обеспечением лекарственными препаратами.
Однако учитывая, что численность граждан, имеющих право на льготное лекарственное обеспечение в крае, по состоянию на 01.01.2012 составляет 157462 человека, или более 11,7 процента от численности населения края, то можно утверждать, что значительная часть граждан-льготников не удовлетворены лекарственным обеспечением.
Но если проблемы с обеспечением лекарственными препаратами льготных категорий граждан постоянно озвучиваются, то отсутствие возможности у граждан, проживающих в сельских населенных пунктах, приобрести необходимые лекарственные препараты не придавалось особой огласке. Однако, как показал проведенный анализ обращений, а также данных, предоставленных министерством здравоохранения Хабаровского края, на территории края объем и качество предоставляемой фармацевтической помощи зависят от места проживания населения, и для жителей сельских районов проблема организации лекарственного обеспечения является чрезвычайно актуальной. Такая ситуация обусловлена несколькими факторами. В частности, речь идет об удаленности большей части малых населенных пунктов от районных центров, а следовательно, от центральных районных больниц и аптек. Многие сельские населенные пункты не имеют участковых больниц, при этом наблюдается тенденция к закрытию существующих больниц. Единственным местом, где можно приобрести лекарственные средства, являются ФАПы, однако их количество, как указывалось выше, постепенно сокращается. Кроме того, низкий уровень доходов сельчан делает недоступными для них многие современные препараты.
В Хабаровском крае насчитывается около 417 сельских населенных пунктов, где проживает около 244 тысяч человек. Районы отличаются по уровню обеспеченности населения медпомощью, при этом почти половина сельских территорий края относится к районам с пониженным, низким и очень низким уровнем развития социально-бытовой сферы. До 50 - 60% жителей сельской местности составляют лица предпенсионного и пенсионного возраста. Что подразумевает высокий уровень заболеваемости.
Если говорить о лекарственном обеспечении сельских жителей, то традиционно реализацией лекарственных средств там занимался фельдшер ФАПа. Для жителей сельских населенных пунктов этот вариант был очень удобен, поскольку они получали медпомощь и приобретали лекарственные препараты как рецептурного, так и безрецептурного отпуска. Следует заметить, что аптечный пункт при ФАПах позволял повысить доступность лекарственной помощи для населения отдаленных районов.
Анализ показал, что в настоящее время в Хабаровском крае существует достаточное количество поселений, где вообще нет аптечных учреждений.
Например, по электронной почте к Уполномоченному поступило обращение гражданки Ч. (дело от 12.11.2012 N 1301), проживающей в с. Вознесенское Амурского муниципального района, об отсутствии в селе аптеки. По данному обращению Уполномоченным в адрес министерства здравоохранения края и администрации Амурского муниципального района были направлены соответствующие запросы. Результатом направления запросов явилась организация розничного отпуска лекарственных препаратов через амбулаторию села Вознесенское.
Безусловно, необходимо совершенствовать логистические схемы обеспечения жителей края лекарственными препаратами и, в первую очередь, это задача органов местного самоуправления. На сегодняшний день крайне важна работа по привлечению в районы, поселения фармацевтического (аптечного) предпринимательства, ориентированного на социально незащищенные слои населения, в том числе через преференции по аренде помещений, налоговым отчислениям всех уровней.
4.О культуре и этике в сфере здравоохранения
В последнее годы государство много усилий потратило на модернизацию законодательства в сфере здравоохранения. В частности, гражданам-пациентам была предоставлена возможность выбирать врача, поликлинику, больницу, страховые организации.
Однако до настоящего времени остаются нерешенными такие важные проблемы, как установление единых современных стандартов оказания медицинской помощи, а также внедрение информационных технологий, которые должны обеспечить новый уровень работы врача и создать более комфортные условия для общения с пациентом и коллегами.
В Хабаровском крае внедрение информационных технологий началось еще в 2010 году, когда Правительство Хабаровского края приняло постановление от 10.08.2010 N 203-пр, которым была утверждена краевая целевая программа "Информатизация отрасли здравоохранения Хабаровского края на 2011 - 2017 годы". Согласно данному постановлению основной целью информатизации является повышение качества оказания медицинской помощи и электронных услуг населению и повышение эффективности использования ресурсов здравоохранения края. Для достижения поставленной цели планируется увеличить количество лечебно-профилактических учреждений края, использующих в своей деятельности медицинские информационные системы, а также сформировать единое информационное пространство системы здравоохранения края на основе построения общих и специализированных сетей передачи данных. В 2012 году финансирование программы составило 55,2 млн. рублей.
За эти годы сделано, безусловно, не мало. Однако насколько заметны стали изменения для жителей Хабаровского края?
Социологическое исследование, проведенное среди жителей Хабаровского края, показало, что 22,4 процента респондентов считают, что здравоохранение в 2012 году в крае развивается динамично, но 20,2 процента отметили ухудшение в данной отрасли.
Однако невысокие показатели оценки отрасли здравоохранения в крае населением объяснимы. Граждане, как правило, дают общую оценку по всем вопросам озвучиваемой отрасли, с которыми им приходилось сталкиваться в жизни, а не берут во внимание последние новшества, введенные в результате целевых программ.
Оценка качества медицинской помощи также затруднена как для граждан, так и для специалистов в этой отрасли, поскольку, как было отмечено ранее, имеющиеся сегодня в стране стандарты медицинской помощи вызывают массу нареканий. В результате врачи лечат пациентов, по большей части исходя из своих чисто теоретических представлений. В свою очередь граждане, требуя соответствующего качества услуг медицинской помощи, также опираются только на свое субъективное видение "качества" медицинских услуг.
Последипломное медицинское образование и повышение квалификации врачей не отвечают современным мировым требованиям. Выпускники ординатур зачастую не готовы к самостоятельной работе и учатся оказывать медицинские услуги, уже будучи в должности штатного врача лечебного учреждения. Сестринское образование также существенно отстало от мировых стандартов, прежде всего в практической и прикладной области. К большому сожалению, ссылаясь на низкие зарплаты, средний и младший медицинский персонал часто отказывает больному в элементарном человеческом внимании и сострадании, не говоря уже об абсолютно необходимых регулярных медицинских процедурах. И это уже относится не столько к получаемому образованию, сколько к культурному уровню медицинских работников.
Безусловно, необходимо работать в направлении повышения культурного уровня медицинских работников и добиваться неукоснительного соблюдения ими норм этики и морали.
Больной человек - личность с ослабленной способностью бороться за соблюдение и защиту своих прав. В тяжелой жизненной ситуации его единственной целью является скорейшее выздоровление, а вопрос защиты нарушенных прав уходит на второй план. Поэтому обращения граждан о ненадлежащей этике медицинского персонала при общении с пациентами заслуживают особого внимания Уполномоченного.
Так, к Уполномоченному поступило электронное обращение граждански С. (дело от 13.11.2012 N 1311) на нарушение этических норм врачом женской консультации г. Хабаровска. Из обращения следовало, что гражданка С. обратилась в женскую консультацию г. Хабаровска для ведения своей беременности. По медицинским показаниям была направлена на ультразвуковое обследование, которое проводил врач Г. Во время приема врач разговаривал с пациенткой в грубой форме, на замечания и жалобы на неудовлетворительное состояние здоровья не реагировал. В результате грубого отношения, проявленного со стороны врача Г., у заявительницы поднялось артериальное давление.
По инициативе Уполномоченного министерством здравоохранения Хабаровского края по доводам, изложенным в обращении, была организована проверка. По результатам проверки гражданка С., в целях исключения случаев повторения подобного инцидента, была переведена на обслуживание в другую женскую консультацию, находящуюся в непосредственной близости от места проживания заявительницы.
Еще одним примером недостойного поведения медперсонала служит обращение гражданки Ч. (дело от 24.10.2012 N 1241).
Гражданка Ч. обратилась к Уполномоченному с жалобой на нарушение этических норм, допускаемых сотрудниками МБУЗ "Городская поликлиника N 16" г. Хабаровска при общении с пациентами. Из обращения следовало, что заявительница неоднократно по телефону пыталась вызвать врача на дом, однако дозвониться до регистратуры не могла по причине того, что телефонная линия городской поликлиники была постоянно занята. В связи с чем была вынуждена отправиться в поликлинику лично. При записи к врачу, опять же через регистратуру поликлиники, заявительница увидела, что с телефонного аппарата, находившегося в регистратуре, была снята телефонная трубка. На свой вопрос, адресованный сотруднику регистратуры, о причинах снятия трубки с телефонного аппарата и невозможности по этой причине дозвониться до регистратуры, заявительница получила ответ в грубой форме. По этическим соображениям полученный заявительницей ответ дословно воспроизводить не будем. Отметим лишь, что он содержал в себе информацию о том, что таких, как заявительница, достаточно много обращается в регистратуру поликлиники в течение дня, а уделить всем внимание один сотрудник регистратуры физически не в состоянии.
По инициативе Уполномоченного министерством здравоохранения Хабаровского края, по доводам, изложенным в обращении, была организована проверка. Поскольку в заявлении отсутствовала информация о дате обращения в регистратуру поликлиники, то в рамках проведенной проверки применить меры дисциплинарного воздействия к лицам, допустившим некорректное отношение к заявительнице, не представилось возможным. Однако в целях исключения подобных фактов в дальнейшей деятельности сотрудников регистратуры учреждения обращение гражданки Ч. было рассмотрено на совещании лечебного учреждения, с регистраторами проведена беседа о принципах поведения медицинского персонала, общественном долге, морали и нормах нравственного поведения.
Уполномоченный считает, что лечебным учреждениям пора вспомнить о пациентах и начать бороться за них, ведь каждый больной - это деньги, которые государство платит по системе обязательного медицинского страхования.
Все сказанное выше свидетельствует о том, что здравоохранение в Хабаровском крае испытывает ряд проблем, связанных с загруженностью лечебных учреждений, отсутствием современных высокотехнологичных стационаров, недостаточным финансированием, недостатком квалифицированных врачебных кадров, уровень теоретической и практической подготовки которых соответствовал бы сегодняшним мировым стандартам.
В свою очередь, все эти недостатки не могут не сказаться на средней продолжительности жизни жителей нашего региона. Конечно, в результате реализации на государственном уровне комплекса мер в последние годы произошло некоторое улучшение демографической ситуации в Российской Федерации в целом. Так, средняя продолжительность жизни, ранее составлявшая 66 лет, достигла 70,3 года (см. http://www.interfax.ru).
Однако нам надо стремиться к показателям передовых стран. Так, для сравнения, в передовых странах мира (Япония, Франция, Швейцария, Швеция и др.) показатели средней продолжительности жизни уже перешагнули за 80 лет, и все больше появляется людей старше 100 лет. При этом, опираясь на качественную медицинскую помощь и медицинскую реабилитацию, пожилые люди в развитых странах ведут весьма активный образ жизни.
Закончить главу ежегодного Доклада, посвященную вопросам реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, целесообразно цитатой неизвестного автора: "Здоровый человек - здоровая нация - здоровое государство".

• Главная
• Прочее
• 2013
• Март
• 5
• Доклад от 05.03.2013 г № Б/Н