Доклад от 02.03.2011 г № Б/Н
О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае в 2010 году
Введение
Создание института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации является одной из тенденций развития демократического правового государства. Этот государственный правозащитный институт является важнейшим публично-правовым установлением, представляющим собой дополнительный институт правовой защиты граждан, их прав и законных интересов. При этом актуальность учреждения института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что именно на ее территории происходит осуществление гражданами своих прав, их защита и восстановление в случае нарушения.
Итоговой формой реагирования Уполномоченного на выявленные нарушения прав и законных интересов человека является ежегодный доклад. Целью этого документа является информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и населения о проблемах по соблюдению прав и свобод человека и мерах, принимаемых Уполномоченным для обеспечения гарантий правовой защиты населения.
Направляя ежегодный доклад в органы государственной власти, Уполномоченный рассчитывает на понимание всех заинтересованных лиц специфики той информации, с которой ему приходится сталкиваться в процессе своей работы и его стремлении полностью исключить личностное отношение к тем или иным персоналиям или организациям. Для Уполномоченного, безусловно, важно, что проблемы, обозначенные в докладе, послужат для должностных лиц серьезным источником информации о проблемах, проистекающих из сложившихся противоречий между декларированными правами и формализованными инструкциями, между нормами закона и реальной правоприменительной практикой, между ожиданиями людей и отдельно взятого человека, в частности, и пренебрежением со стороны бюрократического аппарата. При этом Уполномоченный вправе надеяться на объективный анализ существующих недостатков, который позволит принять правильные и эффективные управленческие решения, направленные на усиление механизмов государственной защиты прав и свобод человека.
Это уже четвертый ежегодный доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае, подготовленный в соответствии со статьей 13 Закона Хабаровского края "Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае".
Доклад является аналитическим документом, в основу которого положены события и факты, имевшие место на территории края в 2010 году, которые стали известны Уполномоченному из поступивших к нему обращений граждан, результатов личного приема, целевых выездов Уполномоченного и сотрудников его аппарата, сведений, получаемых при посещении предприятий, организаций и учреждений. Кроме того, в нем использованы официальные данные органов государственной власти и органов местного самоуправления, статистические данные, сообщения средств массовой информации, результаты социологических опросов, аналитические материалы конференций и семинаров, проведенных в 2010 году Уполномоченным или с его участием.
Доклад состоит из четырех основных разделов. Первый посвящен информации о деятельности Уполномоченного по рассмотрению обращений граждан за 2010 год. Во втором дается оценка соблюдению прав и свобод человека в крае, в десяти главах этого раздела раскрываются основные проблемы, возникающие при реализации гражданами своих прав. В третьем раскрываются основные направления деятельности Уполномоченного, в том числе организация работы по правовому просвещению населения, взаимодействию с активистами Молодежного парламентского центра правовой помощи, средствами массовой информации. Четвертый раздел определяет основные задачи Уполномоченного и его аппарата на 2011 год.
В соответствии с Законом Хабаровского края "Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае" доклад направлен Губернатору Хабаровского края и в Законодательную Думу. В электронном виде доклад будет размещен на официальном сайте Уполномоченного (www.pravo.khv.ru).
Уполномоченный выражает искреннюю благодарность всем гражданам и организациям, оказавшим ему содействие в подготовке настоящего доклада, и надеется на продолжение конструктивного сотрудничества во благо общественных интересов.
Раздел I.Информация о деятельности уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае по рассмотрению обращений граждан в 2010 году
В соответствии со статьей 2 Закона Хабаровского края "Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае" одной из основных задач Уполномоченного является оказание содействия восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина на территории края.
Работа с обращениями и заявлениями жителей края является по сути центральным звеном во всей деятельности Уполномоченного и его аппарата. Именно в процессе этой работы можно помочь конкретным людям. При этом данное направление наиболее трудоемкое в повседневной деятельности, поскольку требует приложения значительных усилий воли и затрат времени, чтобы убедить государственный орган, орган местного самоуправления, конкретное должностное лицо в необходимости эффективных действий в интересах человека. В свою очередь, обращения граждан являются источниками информации о социально-экономическом положении различных групп населения, об их настроениях и потребностях. Своевременное и качественное разрешение проблем, содержащихся в обращениях, в значительной мере способствует удовлетворению нужд и запросов граждан, снятию напряженности в обществе.
Со дня становления краевого правозащитного института к Уполномоченному обратились более двадцати тысяч граждан. Ежегодно количество обращений имеет тенденцию к росту. Вместе с тем, это вполне объяснимо. Уже более четырех лет прошло со дня назначения на должность первого Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае. За это время жители края вполне приняли этот новый государственный правозащитный институт и все чаще прибегают к его помощи в случае необходимости. В свою очередь, данный факт, безусловно, говорит о востребованности и доверии населения к его деятельности.
Общие данные о количестве обращений и заявителях приводятся в таблице:
| Период обращений | Количество обращений, поступивших к Уполномоченному | Количество человек, обратившихся к Уполномоченному (с учетом коллективных заявлений граждан) | |
| Всего | В том числе коллективных обращений | ||
| IV квартал 2006 года | 210 | 12 | 640 |
| 2007 год | 2963 | 93 | 4413 |
| 2008 год | 3214 | 97 | 4802 |
| 2009 год | 3451 | 104 | 6127 |
| 2010 год | 3690 | 72 | 5468 |
| Итого | 13528 | 378 | 21450 |
В 2010 году в приемной граждан Уполномоченного был принят 1951 человек (в 2007 году - 1583, в 2008 году - 1761, в 2009 году - 1895), 1801 гражданину сотрудниками аппарата Уполномоченного оказаны правовые консультации о способах и методах защиты их прав и законных интересов, даны разъяснения положений действующего федерального и краевого законодательства, 150 гражданам оказана помощь по оформлению письменных заявлений для их дальнейшего рассмотрения.
Из 3690 обращений граждан к Уполномоченному в минувшем году 1589 (в 2007 году - 1380, в 2008 - 1453, в 2009 - 1556) составили письменные заявления и жалобы, связанные с нарушением прав и законных интересов граждан, 281 из них поступили в электронном виде, в том числе на официальный сайт Уполномоченного - 248 обращений, который с каждым годом все более популярен у населения.
Обращения граждан поступили из всех 19 муниципальных районов Хабаровского края. Как и прежде, основное их количество поступило от жителей краевого центра г. Хабаровска - 2100 заявлений, что составляет 56,9 процента от общего количества обращений, поступивших в адрес Уполномоченного (в 2007 году - 2112, в 2008 - 1738, в 2009 - 1965). Вторую позицию занимает Хабаровский муниципальный район - 369 обращений, что составляет 10 процентов от общего числа обращений. Третья позиция принадлежит г. Комсомольску-на-Амуре - 272 жалобы граждан (7,4 процента). Четвертую позицию делят Советско-Гаванский (147 обращений - 3,98 процента) и Амурский (146 обращений - 3,95 процента) муниципальные районы. На диаграмме 1 приводится полная информация о количестве обращений, поступивших из городских округов и муниципальных районов края:
Диаграмма 1.
Количество обращений граждан, поступивших из городских округов и муниципальных районов края
Рисунок не приводится.
Социальный состав граждан, обратившихся к Уполномоченному, традиционно не изменился. Как и в прошлые годы, его основу составляют пенсионеры, служащие и рабочие, безработные, учащиеся и студенты, частные предприниматели, а также лица, находящиеся в местах принудительного содержания. Социальный портрет авторов обращений приводится на диаграмме 2 (данные представлены на основе устных обращений граждан):
Диаграмма 2.
Социальный портрет обратившихся к Уполномоченному (данные представлены на основе устных обращений)
Рисунок не приводится.
В обращениях граждан отражается практически весь спектр проблем современной жизни общества, существующие нарушения прав и законных интересов людей. Вместе с тем, тематический анализ обращений граждан показывает, что проблемы в области нарушений социально-экономических и личных прав граждан, безусловно, доминируют в почте Уполномоченного. На протяжении четырех лет лидирующее положение занимают обращения по нарушениям жилищных прав граждан, а также прав в области жилищно-коммунального хозяйства. В 2010 году таких обращений было - 890 (в 2007 году - 1130, в 2008 году - 1252, в 2009 году - 1020). В свою очередь, второй год подряд на вторую позицию вышли заявления и жалобы граждан на действия (бездействие) судебных органов, прокуратуры и органов юстиции - 603 обращения. Не уменьшилось число жалоб и на действия (бездействие) органов внутренних дел - 289 обращений. Необходимо отметить снижение количества жалоб по нарушениям трудовых прав граждан (в 2007 году - 303, в 2008 - 326, в 2009 - 349, в 2010 году - 285 обращений), что свидетельствует об эффективности мер, предпринятых федеральными и краевыми органами власти при обеспечении трудовых прав трудящихся. Подобная положительная динамика отмечается по вопросам социальной защиты, пенсионного обеспечения и льгот (в 2007 году - 368, в 2008 - 237, в 2009 - 177, в 2010 году - 179 обращений). В свою очередь, вызывает беспокойство значительный рост в 2010 году обращений по нарушениям прав граждан в области охраны здоровья - 214 обращений (в 2007 году - 118, в 2008 - 145, в 2009 - 168).
Основная тематика обращений граждан приводится на диаграмме 3.
890 обр. 24,1% Жалобы на нарушения жилищных прав и прав в области
жилищно-коммунального хозяйства
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
603 обр. 16,3% Жалобы на действия (бездействие) судебных органов,
прокуратуры и органов юстиции
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
289 обр. 7,8% Жалобы на действия (бездействие) органов внутренних дел
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
285 обр. 7,7% Жалобы на нарушения трудовых прав граждан
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
214 обр. 5,8% Жалобы на нарушения прав граждан в области охраны здоровья
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
179 обр. 4,9% Жалобы по вопросам социальной защиты, пенсионного
обеспечения и льгот
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
78 обр. 2,1% Жалобы на нарушения прав в области образования
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
65 обр. 1,8% Жалобы на нарушения прав в области земельных правоотношений
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
46 обр. 1,3% Жалобы по вопросам начисления налогов, сборов, субсидий,
выплат компенсаций и других финансовых вопросов
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
32 обр. 0,9% Вопросы организации деятельности органов власти и местного
самоуправления
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
26 обр. 0,7% Жалобы на нарушения прав граждан в Вооруженных Силах
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
23 обр. 0,6% Жалобы на нарушения в области прав потребителей
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
15 обр. 0,4% Жалобы на нарушения в области промышленности, транспорта и
связи
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
945 обр. 25,6% ДругиеДиаграмма 3.
Тематическая направленность обращений к Уполномоченному в 2010 году
В соответствии со статьей 10 Закона Хабаровского края "Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае" Уполномоченный принимает к рассмотрению только жалобы граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, права и свободы которых, по их мнению, нарушены на территории края. Жалобы подаются на решения или действия (бездействие) органов государственной власти края, иных государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих организаций, должностных лиц при условии, что ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Вместе с тем, в адрес Уполномоченного продолжают поступать жалобы и заявления из других субъектов Российской Федерации. Всего в 2010 году было зарегистрировано 102 таких письменных заявлений из 31 субъекта Российской Федерации. Кроме того, два обращения поступили из Федеративной Республики Германия, два из Государства Израиль и одно из Республики Корея. 65 обращений были приняты к рассмотрению, а по остальным даны разъяснения и юридические консультации.
Количество письменных обращений граждан, поступивших из других субъектов Российской Федерации, приводится на диаграмме 4.
Диаграмма 4.
Количество обращений граждан, поступивших из других регионов РФ
Рисунок не приводится.
Помимо работы с письменными обращениями граждан, в течение года проведены 32 личных приема Уполномоченного и сотрудников аппарата. Были приняты 184 человек. При этом 27,7 процента граждан, пришедших на личные приемы, являются хабаровчанами, 72,2 процента - граждане из других населенных пунктов края. Личные приемы граждан Уполномоченным или сотрудниками его аппарата были организованы в г. Комсомольске-на-Амуре, г. Николаевске-на-Амуре, в г. Советская Гавань, р.п. Ванино, г. Вяземский, п. Чегдомын и п. Переяславка. В свою очередь, на личный прием к Уполномоченному по правам ребенка обратились 33 человека.
Подобная практика, безусловно, необходима, так как личные встречи с гражданами более информативны с точки зрения изложения проблемы. Как правило, в письменной жалобе может не хватать каких-то документов, которые, конечно, могут быть досланы, но процедура займет много времени. Кроме того, сама жалоба зачастую формулируется не ясно, соответственно у сотрудников аппарата Уполномоченного не будет четкого понимания ситуации, что опять же порождает переписку. А самое главное, значительное число обращений, поступивших на таких приемах, решаются на местах, тем самым исключая вышеперечисленные проблемы. Поэтому эта работа будет продолжена и в последующем.
Реализуются совместные действия Уполномоченного с краевым Советом ветеранов. Аппаратом Уполномоченного осуществляется юридическое сопровождение пожилых людей, обратившихся за помощью в Совет ветеранов. Организованы информационно-консультативные встречи в Николаевском, Советско-Гаванском и Ванинском муниципальных районах.
Наибольший эффект при рассмотрении обращений граждан приносят выездные проверки. В 2010 году аппаратом Уполномоченного осуществлены выезды по 73 заявлениям граждан. При необходимости к проверкам привлекались представители заинтересованных министерств и ведомств, органов местного самоуправления, контрольных и надзорных органов, наделенных законодательством правом выносить властные предписания, обязательные для исполнения.
Положительное решение проблем граждан, указанных в обращениях, составило 32,7 процента, по 61,2 процентам обращений даны письменные юридические консультации и ответы, направлены по принадлежности 6,1 процента жалоб.
Уполномоченный по правам человека является одной из последних государственных инстанций, обращаясь в которую гражданин надеется, что в решении его проблемы государственная система будет исходить из его интересов, учитывать его точку зрения и окажет ему квалифицированную юридическую помощь. Поэтому весьма полезно получить обратную информацию от граждан - насколько они удовлетворены результатами работы государственного правозащитного института, соответствуют ли они их ожиданиям. Эти данные помогают совершенствовать работу, оптимально выстраивать стратегию и тактику действий Уполномоченного и его аппарата в будущем.
Проводимый второй год подряд Дальневосточной академией государственной службы социологический опрос жителей Хабаровского края показывает, что подавляющее большинство граждан, обращающихся к Уполномоченному по правам человека в Хабаровском крае, удовлетворены результатами рассмотрения их обращений.
На вопрос: "Удовлетворены ли Вы результатом Вашего обращения к Уполномоченному по правам человека в Хабаровском крае?" получен следующий результат (диаграмма 5):
Диаграмма 5.
Оценка жителями края результатов рассмотрения обращений к Уполномоченному (в процентах от числа опрошенных)
Рисунок не приводится.
Довольно высокая оценка населением результатов работы Уполномоченного и его аппарата возлагает огромную ответственность, так как помогать людям защищать свои права и свободы, быть посредником между гражданами и властью очень непросто. Однако другая часть диаграммы свидетельствует - оснований для самоуспокоения нет. Безусловно, граждане могут заблуждаться в своих оценках, так как нельзя требовать от каждого досконального знания нюансов законодательства и отказ в решении наболевшей проблемы, даже на основании закона, всегда будет восприниматься болезненно. Поэтому качеству рассмотрения обращений граждан, его постоянному повышению в аппарате Уполномоченного уделяется особое внимание, так как именно от этого зависит авторитет государственного правозащитного института. Равнодушие к проблемам жителей края здесь недопустимы.
Раздел II.Основные аспекты соблюдения прав и свобод человека в Хабаровском крае
Глава I.Общая оценка соблюдения прав и свобод человека в Хабаровском крае
Права человека - это не только законы и их исполнение. Это также этическая категория, имеющая нравственное значение. Поэтому проблемы прав человека интенсивно обсуждаются в обществе с самых различных позиций. Безусловно, важность и актуальность темы не нужно доказывать, поскольку права человека являются органическим компонентом демократического пространства, инструментом гуманизации общественных отношений, формирования свободной и творческой личности.
Каждое человеческое право выражает насущные потребности индивидуума и общества в целом. При этом проблема прав и свобод человека не сводится только к личным интересам и потребностям людей, а охватывает еще общественный и государственный строй, институты власти, все социально-экономическое, политическое и духовное развитие общества. Состояние с правами и свободами человека, степень их реализации, соблюдение баланса интересов всех участников общественных процессов, уважительное отношение к правам каждого человека или пренебрежение ими лежат в основе социального климата в государстве, его стабильности либо нестабильности.
Таким образом, создание условий, при которых каждый может пользоваться своими правами - одно из ключевых задач государства. Только действуя в рамках интересов людей, соблюдая конституционные и международные принципы обеспечения прав и свобод человека, государство может приобрести черты, которые будут характеризовать его как демократическое и правовое.
Определенное представление о соблюдении прав и свобод человека и гражданина дают результаты социологических опросов. Несмотря на определенные погрешности, они служат индикатором настроений в обществе. Так, в ходе исследований, проводившихся по инициативе Уполномоченного в 2009 и 2010 годах, жителям Хабаровска, Комсомольска-на-Амуре и четырех муниципальных районов был задан вопрос: "Как Вы считаете, насколько в целом в Хабаровском крае соблюдаются права граждан?". Ответы респондентов распределились следующим образом (диаграмма 6):
Диаграмма 6.
Динамика мнений граждан о соблюдении их прав и свобод на территории края (в процентном отношении от числа опрошенных)
Рисунок не приводится.
Как следует из диаграммы, процентное соотношение граждан, считающих, что их права в Хабаровском крае в той или иной мере соблюдаются, практически не изменилось. Что, по мнению Уполномоченного, напрямую связано с политической и социально-экономической стабильностью края. Положительным можно было бы считать тот факт, что в 2010 году почти на 1/3 снизилось число респондентов, считающих, что их права не соблюдаются. Однако это изменение произошло не за счет улучшения мнения респондентов о соблюдении прав гражданина, а за счет увеличения числа тех, кто затруднился с ответом. Это обусловлено как недостаточной информированностью граждан по вопросам соблюдения прав человека в крае, так и правовым нигилизмом, низкой субъектной активностью населения. Поэтому соблюдение прав и свобод человека и гражданина должно находиться под пристальным вниманием общества, органов государственной власти края и органов местного самоуправления.
Во всем многообразии проявлений социальных процессов одним из важнейших показателей демократии и состояния гражданского общества в любом государстве является реализация прав граждан на управление делами государства. Согласно положениям статьи 32 Конституции Российской Федерации, граждане нашей страны имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах и отправлении правосудия.
Исходя из анализа обращений граждан к Уполномоченному за прошедшие годы, для жителей края ситуация в сфере реализации политических прав и свобод вполне благоприятная и не является актуальной. Не стал исключением и 2010 год. При этом для Хабаровского края год был весьма насыщен политическими событиями. Центральным, несомненно, являются прошедшие в марте выборы депутатов Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва. Кроме того, в единый день голосования в восьми районах края проведено 14 избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления. В свою очередь, в октябре выборы в органы местного самоуправления состоялись еще в девяти муниципальных районах края. Их результаты в целом показали стабильность политической системы, зрелость политических партий, их умение вести предвыборную борьбу на законной основе. Они открыто пропагандировали свои взгляды на политическое, экономическое и социальное устройство страны, в общем, и края, в частности, что свидетельствует о свободе идеологического многообразия. В ходе выборов не допущены значительные нарушения избирательных прав граждан, которые могли бы повлиять на ход голосования и явку населения на избирательные участки.
При этом необходимо отметить достаточно высокий уровень участия граждан в выборах, что свидетельствует об интересе активной части жителей края к политическим и социально-экономическим процессам, происходящим на его территории, желании реализовать свои конституционные права избирать и быть избранным, влиять на эти процессы.
Несомненно, права на участие в политической жизни и объединения - одни из самых всеобъемлющих политических прав граждан, затрагивающие основные аспекты политической жизни страны. Их цель состоит в том, чтобы обеспечить возможность участия каждого гражданина в политической и общественной жизни, а также юридически установить создание разного рода общественных объединений.
Некоммерческие организации являются основными институтами гражданского общества, которые выступают основными партнерами органов государственной власти в решении проблем. Являясь формой самоорганизации граждан для реализации своих интересов, они способны не только решать актуальные для общества вопросы, но и создавать систему социальной взаимопомощи, построенную на принципах солидарности и самостоятельности ее участников.
В нашем крае зарегистрировано более двух тысяч некоммерческих организаций, из которых более тысячи - общественные. Их представители входят в различные консультативные и совещательные органы, созданные при органах государственной власти края. Содействие развитию некоммерческого сектора способствует благоприятному влиянию не только на некоммерческий сектор, но и на социально-экономическую ситуацию в крае.
К числу базовых личных прав и свобод граждан относятся права человека на свободу совести, религии, мысли и убеждений. В последнее время гражданским обществом этим конституционным правам уделяется приоритетное внимание.
Необходимо отметить, что за период деятельности Уполномоченного в его адрес не поступили обращения о необоснованном ограничении деятельности религиозных организаций, а также фактов проявления религиозной ненависти. Вместе с тем, вызывает беспокойство рост числа молодежных националистических группировок. По сообщению пресс-службы УВД по Хабаровскому краю, на территории края действуют шесть групп радикальной направленности. Мнение Уполномоченного однозначно - проявление националистических идей и расовой ксенофобии недопустимо. Население нашего края исторически складывалось как многонациональное и соблюдение принципа расового и национального равенства принципиально важно для всех проживающих в крае. Поэтому необходимы оперативные и достаточно жесткие меры, в рамках правового поля, по пресечению деятельности подобных объединений.
Развитие институтов гражданского общества, соблюдение политических прав граждан, безусловно, всегда будет востребовано в демократическом обществе. И все же наиболее важными конституционными правами и свободами большинство жителей края считают социально-экономические права. Поэтому в крае продолжается последовательное осуществление приоритетных национальных проектов, что позволяет решать проблемы в области здравоохранения, образования, обеспечения жильем и работой.
Однако о благополучии в этих сферах говорить рано. К сожалению, нерешенных вопросов еще много. В адрес Уполномоченного ежедневно поступают заявления и обращения, прежде всего, малоимущих граждан, инвалидов, бывших работников предприятий-банкротов, военнослужащих, о нарушениях их прав в областях жилищного, пенсионного, трудового законодательства, законодательства об охране здоровья граждан.
Реализация права на жилище является, безусловно, самой проблемной на территории края. К сожалению, вопрос доступности жилья в ближайшей перспективе для многих граждан выглядит неосуществимым. Ощутимо сократить число очередников по улучшению жилищных условий и сроки ожидания квартир пока не удается. В муниципальных образованиях по-прежнему не предпринимаются меры по строительству жилья для малообеспеченных групп населения. В итоге закрепленное в статье 40 Конституции Российской Федерации право на жилище остается пока нереализованным, вызывая у людей сомнения в эффективности властных структур.
Особую тревогу вызывает состояние жилья детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определенных в государственные учреждения. Зачастую они вынуждены возвращаться в жилые помещения, не отвечающие санитарным и техническим требованиям. Однако органы местного самоуправления не уделяют этой проблеме должного внимания. Недопустимо затягивается процесс передачи документов в министерство жилищно-коммунального хозяйства края по учетным лицам из числа этой категории, не имеющих закрепленного жилого помещения и вставших на учет в администрации поселения до 1 марта 2005 года. Тем самым нарушается их право на своевременное включение в очередь на получение жилого помещения из жилого фонда края. Вместе с тем, и в вопросах по предоставлению жилья бывшим воспитанникам детских домов и школ-интернатов пока не все благополучно.
Сложно в крае идет реформа жилищно-коммунального хозяйства. Многочисленные заявления, поступающие в адрес Уполномоченного, свидетельствуют о том, что кардинальных изменений в этой отрасли не произошло. Люди продолжают жаловаться на низкое качество коммунальных услуг, безответственную работу управляющих компаний, на создание администрациями муниципальных образований искусственных препятствий по признанию жилых помещений аварийными и непригодными для проживания.
К сожалению, качество содержания жилищного фонда и предоставляемых коммунальных услуг находится на уровне, не соответствующем не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объему финансовых средств, направляемых в отрасль.
Вновь приходится отмечать, что в районах края еще недостаточно внимания уделяется вопросам создания безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов. Большинство объектов социальной инфраструктуры не приспособлено для беспрепятственного доступа инвалидов. Отсутствие пандусов, поручней и аппарелей не позволяет им на равных со здоровыми гражданами вести активный образ жизни, обучаться в общеобразовательных учреждениях, самореализоваться. Остается сложной доступность общественного транспорта. Эти проблемы касаются не только инвалидов, но и пожилых людей.
Российская Федерация провозглашена социальным государством, что предполагает проведение политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь граждан, а также заботу о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей, вызванных различными жизненными ситуациями, оказываются не способными самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни. Поэтому вопросы пенсионного обеспечения и социальных выплат, создания безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов, оказания медицинской помощи и лекарственного обеспечения должны оставаться предметом самого пристального внимания и повседневной работы органов государственной власти и местного самоуправления.
Несмотря на предпринимаемые государством усилия по увеличению размера пенсий, коэффициент замещения утраченного заработка достигает немногим более 30%. При этом регулярный рост пенсий поглощается ростом цен на продукты питания и жилищно-коммунальные услуги. Тем самым материальное положение граждан при выходе на пенсию ухудшается.
Одной из болевых точек социальной напряженности в современной системе здравоохранения для значительной части населения является состояние лекарственного обеспечения. Безусловно, органами государственной власти края и, в частности, министерством здравоохранения, этой проблеме уделяется особое внимание. Вместе с тем, в схеме обеспечения льготных категорий граждан лекарственными препаратами имеются недостатки.
Рост заболеваемости, старение населения закономерно ведут к увеличению потребности населения не только в дорогостоящих лекарственных средствах, но в высокотехнологических видах помощи. Однако при значительных затратах государства в этой сфере здравоохранения говорить об их доступности пока не приходится.
В поле зрения Уполномоченного постоянно находятся обращения граждан о нарушении их трудовых прав. При рассмотрении таких запросов порой кажется, что для отдельных руководителей имеется иной правовой режим регулирования трудовых отношений, отличный от официального трудового законодательства. Обязанность своевременно и в полном объеме выплачивать заработную плату их не касается. Серьезное влияние на несоблюдение трудовых прав жителей края оказывает практика привлечения граждан к работе в сети мелких фирм и индивидуальных предпринимателей, которые зачастую не считают нужным оформить документально трудовые отношения. Впоследствии люди просто не знают, с кого требовать заработанное. При этом обращения граждан к Уполномоченному свидетельствуют, что люди страдают из-за своей юридической беспомощности и правовой незащищенности. Потому не верят в силу закона. Причинами таких ситуаций являются недостаточный уровень правовой культуры, незнание элементарных требований и предписаний закона как должностными лицами, так и самими гражданами.
Безусловно, дети - это самый ценный "капитал" каждого государства. Заботе о будущих поколениях всегда уделялось и уделяется особое внимание. Однако нарушения прав и законных интересов детей наблюдаются во многих сферах. Отсутствие мест в детских садах ведет к нарушению права ребенка на получение дошкольного образования. В свою очередь, Уполномоченному приходиться отмечать, что и с доступностью общеобразовательных услуг у нас пока не все в порядке. К сожалению, не изжито в нашем обществе такое негативное явление, как жестокое отношение к детям, в том числе и со стороны родителей. Поэтому у государства и общества нет более важной задачи, чем забота о детях и защита их интересов, поддержка материнства и семьи. Конечно, предстоит еще много сделать по обеспечению и защите прав детей, и для этого есть все предпосылки. В последнее время государство демонстрирует серьезную политическую волю в решении проблем в этой сфере.
Человек, его права и свободы должны защищаться государством с помощью разнообразных норм материального и процессуального права. В связи с этим высокую роль при обеспечении и восстановлении прав граждан должна играть эффективная судебная система.
Повседневная деятельность Уполномоченного, мониторинг обращаемости жителей нашего края в судебные инстанции свидетельствуют о востребованности суда как инструмента восстановления прав граждан. Вместе с тем, число жалоб и заявлений граждан к Уполномоченному о нарушении их прав на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство не уменьшается. Граждане не удовлетворены деятельностью судов, качеством выносимых решений, излишней закрытостью судебной системы. Все это существенно сказывается на авторитете судебной власти.
Не лучше складывается ситуация с деятельностью правоохранительных органов. В адрес Уполномоченного поступают жалобы о нарушении конституционного права граждан на достоинство. В жалобах и личных обращениях приводятся факты незаконного задержания граждан сотрудниками милиции, превышения ими должностных полномочий. Многочисленны заявления о бездействии правоохранительных органов, о незаконном отказе в возбуждении уголовного дела, волоките при расследовании и проведении проверок. При этом зачастую в оценках людей содержатся обвинения в коррупции правоохранителей.
К сожалению, 2010 год оказался достаточно "богатым" на коррупционные скандалы, аресты и отстранения от должностей в системе управления внутренних дел края, управления Федеральной службы исполнения наказаний, органов местного самоуправления. Поэтому именно коррупцию во властных структурах многие жители края ставят на первое место среди причин нарушения их прав. На диаграмме 7 приводятся данные социологических исследований (за 2009 и 2010 годы) об основных причинах несоблюдения прав и свобод граждан (сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов ответов):
Диаграмма 7.
Динамика оценок населением основных причин несоблюдения прав и свобод граждан
Рисунок не приводится.
И это не может не беспокоить Уполномоченного, так как от уровня коррупции во властных структурах напрямую зависят соблюдение и эффективная реализация прав и свобод человека и гражданина, а также степень доверия населения всем ветвям власти. Безусловно, коррупция это не региональная проблема, а общегосударственная. Поэтому необходима консолидация усилий всех органов государственной власти, органов местного самоуправления и общества в целом по противодействию этому явлению. Уполномоченный убежден - чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, правоохранительных структур, судов и органов судейского сообщества.
Выступая с ежегодным Посланием Федеральному Собранию в ноябре 2010 года, Президент Российской Федерации Д.А.Медведев отметил: "Деятельность всех должностных лиц не должна дискредитировать государство. Их главная задача - улучшать условия жизни людей". Несомненно, от эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их способности решать социальные и экономические проблемы зависит отношение людей к своему краю и стране. Жизнь человека, его благосостояние и достоинство должны оставаться главными политическими и экономическими целями государства и общества, поскольку Конституция Российской Федерации требует уважать и соблюдать права человека и его основные свободы, заботиться о создании благоприятных условий для жизни, труда и полноценного отдыха.
В условиях актуализации правозащитной проблематики вполне закономерна открытая дискуссия о причинах, способствующих нарушениям прав и законных интересов граждан. Поэтому Уполномоченному меньше всего хотелось бы натолкнуться на формализованную реакцию на поставленные в настоящем докладе вопросы, поскольку пренебрежение ими может поставить под сомнение авторитет власти.
Глава II.Реализация конституционного права граждан на жилище
Соблюдение социально-экономических прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер, создания системы правовых и материальных гарантий. Эти задачи относятся и к праву граждан на жилище как к одному из социально-экономических прав граждан России, важной составляющей их правового статуса в целом.
Жилище для человека - необходимое условие его существования наряду с продуктами питания и одеждой. Это не только место его пребывания, но и основа его постоянной жизнедеятельности. Поэтому закрепление в Конституции Российской Федерации права на жилище имеет большое значение, поскольку означает право каждого иметь жилище, иметь возможность обеспеченным жилищем и не опасаться того, что гражданин может быть произвольно лишен своего жилища или кто-то проникнет в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц.
Несомненно, практическая реализация нормы о праве каждого на жилище, закрепленной в статье 40 Конституции Российской Федерации, тесно связана с экономическими возможностями государства, политической и правовой ситуацией в стране. Тем не менее, это право является подлинным, а не правовым стандартом, к которому должно стремиться государство. Речь может идти лишь о достижении разумного баланса между экономическими возможностями государства и объемом, формами реализации права граждан на жилище.
Действенным инструментом в реализации конституционных обязательств государства является приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", значение которого трудно переоценить. Активная деятельность органов государственной власти края позволила обеспечить выполнение всех целевых показателей по реализации приоритетного национального проекта. При этом в целях увеличения объемов строительства и повышения доступности жилья была реализована краевая целевая программа "Жилище" на 2007 - 2010 годы, мероприятия которой предусматривали меры государственной поддержки различным группам населения.
Более 3700 семей улучшили свои жилищные условия в рамках реализации государственной поддержки строительства жилья на условиях ипотеки.
В рамках подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" построено 11 молодежных жилищных комплексов, из них 8 - в краевом центре и 3 - в Комсомольске-на-Амуре. В муниципальных образованиях края, участвующих в реализации подпрограммы, более 650 молодых семей получили социальные выплаты на приобретение и строительство жилья. Всего за годы реализации подпрограммы возможность приобрести собственное жилье на льготных условиях получили 2284 молодые семьи.
Вместе тем, проблема реализации жилищных прав граждан является одной из самых актуальных как на территории Российской Федерации в целом, так и в Хабаровском крае, в частности. Подтверждением тому является значительное число обращений, ежегодно поступающих в адрес Уполномоченного (диаграмма 8). Поэтому с первых дней работы Уполномоченный уделяет особое значение предотвращению нарушений жилищных прав жителей края и содействию по их восстановлению. Обращения касаются практически всего спектра жилищных правоотношений. При этом основными вопросами остаются: предоставление жилья по договорам социального найма, невыполнение органами местного самоуправления решений судов о предоставлении жилого помещения, признание жилья аварийным и непригодным для проживания, ненадлежащее исполнение управляющими компаниями и органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и содержания муниципального жилищного фонда.
Диаграмма 8. Статистика обращений к Уполномоченному о нарушениях прав граждан на жилье
Рисунок не приводится.
Необходимо признать, что проблема получения жилья еще долго не потеряет своей остроты. Согласно данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Хабаровскому краю, в начале 2010 года более 16 тысяч семей состояли в очереди на получение жилья по городам и районам Хабаровского края. К сожалению, Жилищный кодекс Российской Федерации, с учетом внесенных в него поправок, не разрешил основных проблем в данной сфере. И это при том, что нормативная база для предоставления жилья по договорам социального найма разработана достаточно четко. Порядок постановки на учет, методика принятия решения по предоставлению социального жилья готовы к использованию на практике. Но это не добавляет оптимизма гражданам, которые, в лучшем случае, знают о своих правах и терпеливо ожидают возможности вселения в обещанное жилье.
При рассмотрении жалоб граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, Уполномоченный убеждается, что нарушения являются, зачастую, следствием ненадлежащего исполнения отдельными руководителями органов местного самоуправления требований статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, Закона Хабаровского края от 13.10.2005 N 304 "О жилищных правоотношениях в Хабаровском крае". Для изучения этой проблемы осуществлялись выездные проверки в Николаевский, Советско-Гаванский, Ванинский, Вяземский муниципальные районы, а также в муниципальный район им. Лазо. В итоге получены следующие выводы:
1) население края слабо информировано о порядке и условиях постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлении жилых помещений по договору социального найма. Такое положение дел особенно характерно для сельских поселений и рабочих поселков;
2) во многих муниципальных образованиях учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях ведется с нарушениями требований жилищного законодательства. Учетные дела не сформированы должным образом, зачастую в них частично отсутствуют документы, являющиеся основаниями для принятия граждан на учет;
3) многие органы местного самоуправления нарушают положения части 2 статьи 12 Закона Хабаровского края от 13.10.2005 N 304 "О жилищных правоотношениях в Хабаровском крае", включая граждан, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения, в общий список. При этом, по мнению Уполномоченного, само по себе предоставление жилых помещений вне очереди не предполагает включение гражданина в какую-либо очередь и не поставлено в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, также имеющих право на внеочередное получение жилого помещения;
4) недопустимо затягивается процесс передачи в министерство жилищно-коммунального хозяйства края учетных дел детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения и вставших на учет в администрации поселения до 1 марта 2005 года. При этом статьей 7 Закона Хабаровского края от 25.06.2008 N 198 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Хабаровского края" установлено, что органы местного самоуправления обязаны передать утвержденные списки и укомплектованные копии таких учетных дел в течение шести месяцев после вступления в силу настоящего закона.
К сожалению, посещение поселений выявило довольно низкое знание положений жилищного законодательства специалистами органов местного самоуправления, а также отсутствие надлежащего контроля за их деятельностью со стороны глав поселений.
Вместе с тем, информация Уполномоченного по итогам проведенных проверок для многих администраций поселений послужила поводом для анализа состояния учетных дел граждан. В результате организована работа по устранению ошибок в делопроизводстве, значительная часть учетных дел была доукомплектована. Кроме того, в городском поселении "Рабочий поселок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района межведомственной комиссией по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными (пригодными) для проживания обследовано пять домов, три из которых признаны непригодными к проживанию и подлежащими сносу. В свою очередь, при содействии Николаевской-на-Амуре городской прокуратуры в Красносельском сельском поселении Николаевского муниципального района на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях восстановлены шесть граждан.
Говоря о нарушениях прав граждан на улучшение жилищных условий, Уполномоченный констатирует, что на местах практически не реализуются полномочия по предоставлению жилья в порядке очередности малоимущим гражданам.
Основу этой проблемы составляет значительный недостаток социального жилья, так как органами местного самоуправления фактически не ведется строительство муниципального жилья для очередников. В ежегодных докладах Уполномоченный неоднократно отмечал, что, по сути, муниципальные образования самоустранились от необходимости ежегодного строительства жилья для малоимущих категорий граждан, обосновывая свое бездействие отсутствием финансовых средств и дефицитом местного бюджета. При этом ситуация с каждым годом только усугубляется (диаграмма 9), что неизбежно ведет к нарастанию социальной напряженности и подрыву авторитета власти.
Диаграмма 9.
Число семей, получивших жилье на условиях социального найма и улучшивших свои жилищные условия в г. Хабаровске и г. Комсомольске-на-Амуре
Рисунок не приводится.
Уставшие от многолетнего ожидания улучшения жилищных условий и не имея возможностей в ближайшем будущем самостоятельно решить свои жилищные проблемы, прежде всего из-за недостаточного уровня доходов, граждане вынуждены обращаться в суд. Однако, как показывает практика, с вынесением положительного постановления суда проблемы не заканчиваются. Приведем один из примеров. В адрес Уполномоченного обратились сестры Д. (дело от 25.10.2010 N 1236) с просьбой о содействии в предоставлении квартиры. В своем обращении они указали, что в июне Центральным районным судом краевого центра были удовлетворены исковые требования прокурора Железнодорожного района города, заявленные в их интересах, о предоставлении (на состав семьи из двух человек) благоустроенного жилого помещения в границах г. Хабаровска. Однако о перспективе окончания исполнительного производства по этому решению не знают даже приставы.
В конце ноября 2010 года на исполнении в администрации города находилось 39 решений судов о предоставлении гражданам 48 благоустроенных жилых помещений. С 2008 по 2009 годы на исполнение решений судов было направлено всего 50 освободившихся благоустроенных квартир муниципального жилищного фонда, в 2010 году - 31 квартира.
К сожалению, органы местного самоуправления причину сложившейся ситуации видят только в том, что в связи с действием Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" благоустроенные квартиры в муниципальном жилищном фонде освобождаются редко.
Безусловно, бесплатная приватизация квартир повлияла на резкое сокращение жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (диаграмма 10). По данным органов статистики, к концу 2009 года в крае в собственности граждан находилось 70,1% общей площади жилых помещений.
Диаграмма 10.
Наличие жилищного фонда края (к концу года; общая площадь жилых помещений; тыс. кв. метров)
Рисунок не приводится.
Поэтому Уполномоченный убежден, что надеяться на обеспечение очередников жильем за счет освобождающихся жилых помещений бесперспективно.
Негативно на сложившуюся ситуацию влияет и ухудшение состояния жилищного фонда. Согласно статистическим данным, если в 2006 году ветхий и аварийный жилищный фонд в крае составлял 607,5 тыс. кв. м общей площади, то в начале 2010 года этот показатель составил 661,3 тыс. кв. м. Постоянный прирост ветхого жилья, обусловленный длительным непроведением капитального ремонта жилых домов, приведет к увеличению числа граждан, претендующих на внеочередное предоставление жилого помещения.
Вместе с тем, большая часть ветхого и аварийного жилья не признана непригодной к проживанию. И главным "препятствием" в этом являются собственники жилищного фонда, так как статья 85 Жилищного кодекса Российской Федерации обязывает их незамедлительно выселить граждан из данного жилья с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения по договору социального найма. Так, в адрес Уполномоченного в 2009 году (дело от 10.08.2009 N 995) и в минувшем году (дело от 16.08.2010 N 905) обращался житель города Хабаровска С. об аварийном состоянии жилого дома и непринятии мер администрацией города по расселению жильцов.
Напомним, что дом заявителя, расположенный по проспекту 60 лет Октября в краевом центре, стал известен горожанам после публикации статьи о проблемах его жителей в газете "Амурский меридиан". В 2009 году в результате проливных дождей и подъема грунтовых вод здание начало разрушаться. Однако администрация города меры по расселению жильцов из небезопасного дома не приняла.
После вмешательства Уполномоченного в адрес администрации города прокуратурой г. Хабаровска было внесено представление об устранении нарушений жилищных прав заявителя. Но прошел год, а проблема осталась. Уполномоченный инициировал повторную проверку по факту бездействия должностных лиц администрации города. В ходе этой проверки было установлено, что в течение года по решению городской межведомственной комиссии по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания проводились различного рода экспертизы и обследования. При этом, даже получив соответствующие заключения специализированных организаций, комиссия, в нарушение пунктов 42 - 53 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, так и не приняла необходимое решение и не издала распоряжение по итогам работы комиссии с указанием о дальнейшем использовании помещения.
В результате прокуратурой города в адрес мэра г. Хабаровска вновь внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства Российской Федерации. В ноябре заявителю (на состав семьи два человека) на основании договора найма жилого помещения маневренного жилого фонда предоставили квартиру.
Вместе с тем, проблема семьи С. свидетельствует не столько о ненадлежащей работе городской межведомственной комиссии по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда не пригодными для проживания, сколько об отсутствии необходимого муниципального жилья для переселения жильцов из подобных аварийных домов. К сожалению, подобные примеры не единичны. Люди, попадая в ситуацию, создающую реальную угрозу для их жизни и здоровья, не чувствуют себя защищенными, вынуждены скитаться по съемным квартирам, ютиться во временном жилье маневренного фонда и опять годами ждать решения жилищного вопроса.
При этом довольно часто гражданам приходиться отказываться от жилых помещений, которые им предлагаются органами местного самоуправления, так как они элементарно не соответствуют понятию благоустроенного жилья. Такое отношение к разрешению жилищной проблемы чрезвычайно болезненно воспринимается людьми, так как, по сути, они обмануты в своих ожиданиях. Как пример, приведем обращение к Уполномоченному многодетной матери С. (дело от 07.04.2010 N 363) об оказании содействия в предоставлении благоустроенного жилого помещения.
Заявительница сообщила, что семья проживает в двух комнатах, общей площадью 52,6 кв. м, в трехкомнатной коммунальной квартире. На основании постановления администрации г. Комсомольска-на-Амуре, в связи со сносом дома, им предложили переселиться в трехкомнатную отдельную квартиру. Однако осмотр предложенного жилого помещения показал, что в нем частично отсутствуют радиаторы системы отопления, нет холодного и горячего водоснабжения, а также канализации. Квартира требует проведения значительного ремонта. Кроме того, в ходе рассмотрения этого обращения выяснилось, что общая площадь предлагаемого жилья составляет 48,8 кв. м.
По мнению Уполномоченного, действия администрации города явно противоречили положениям статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации, из которых следует, что предоставляемое жилое помещение в связи с признанием дома подлежащим сносу должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта. В связи с чем в адрес главы городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" было направлено соответствующее обращение. В результате администрация города пообещала до конца года подобрать семье заявительницы жилое помещение в соответствии с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации.
Проблемы по реализации прав граждан на получение социального жилья, сложившиеся в крае, не терпят отлагательства. По этому вопросу органы местного самоуправления обязаны принимать активные действия, а не только ссылаться на плохое финансовое положение и отсутствие свободного муниципального жилья.
Жилищный кодекс Российской Федерации существенно изменил систему управления жилищным фондом в целом и многоквартирными домами, в частности. В соответствии с жилищным законодательством собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать способ управления своим домом. Тем самым именно собственники помещений в многоквартирном доме, исходя из принципа реализации прав собственности, уполномочены принимать решение по выбору способа управления домом, а не иные лица. Однако поступающие в адрес Уполномоченного обращения граждан свидетельствуют, что не во всех случаях органы местного самоуправления готовы соблюдать права собственников.
К Уполномоченному поступило обращение собственников многоквартирных жилых домов, расположенных в Хорском городском поселении муниципального района имени Лазо (дело от 24.02.2010 N 188), о нарушении их прав администрацией поселения при выборе управляющей компании по обслуживанию многоквартирных домов.
Заявители сообщили, что в августе - ноябре 2009 года собственники жилых помещений 59 многоквартирных жилых домов поселка на общих собраниях собственников выбрали для управления их домами управляющую компанию ООО "УК Новатор". А в декабре 2010 года администрацией Хорского сельского поселения проведен открытый конкурс по отбору управляющей компании по управлению общим имуществом многоквартирных домов поселка. При этом жители домов, ранее выбравших управляющую компанию, с удивлением обнаружили, что их дома также выставлены на конкурс. Несмотря на требования собственников об исключении из участия в конкурсе их домов, администрация поселения подвела итоги конкурса и признала победителем ООО "Смена".
Такие действия администрации городского поселения граждане посчитали нарушением их жилищных прав и присвоением органом местного самоуправления полномочий собственников многоквартирных жилых домов.
Уполномоченный поддержал доводы заявителей, так как в соответствии с частью 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации только в том случае, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Поэтому для оказания содействия в восстановлении прав заявителей Уполномоченный обратился в управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю и прокуратуру района имени Лазо. В результате комиссия этого управления по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства действия администрации Хорского городского поселения признала нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 и частей 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Администрации Хорского городского поселения выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а материалы дела направлены для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ("Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления"). В свою очередь, решением арбитражного суда Хабаровского края, вступившим в законную силу 03.08.2010, действия администрации поселения, выразившиеся в проведении конкурса в отношении многоквартирных домов, находящихся в управлении ООО "УК "Новатор", признаны незаконными, а договоры, заключенные администрацией с ООО "Смена", недействительными.
Несомненно, появление самостоятельных хозяйствующих субъектов (управляющих организаций) увеличило конкурентную борьбу на рынке жилищно-коммунальных услуг, что в итоге должно было бы привести к повышению качества выполняемых работ, но в реальности такое не происходит.
В 2010 году в почте Уполномоченного традиционно много было обращений граждан по содержанию жилищного фонда и некачественному предоставлению коммунальных услуг. Например, к Уполномоченному обратилась жительница г. Хабаровска, ветеран Великой Отечественной войны Ж. (дело от 08.07.2010 N 733) о бездействии управляющей компании по содержанию жилого дома.
Из обращения следовало, что заявительница проживает в пятиэтажном доме. У фасада здания, вплотную к стене квартиры Ж., пристроена кирпичная труба (со слов заявительницы, ранее она использовалась для нужд кочегарки), которая постепенно разрушается, в том числе из-за выросшей в кирпичной кладке растительности. Кроме того, в месте примыкания трубы к стене дома проложена водосточная труба. Из-за ее ветхости атмосферные осадки стекают по стене дома, в связи с чем в квартире заявительницы постоянная сырость, а при наступлении холодов стена покрывается изморозью. В свое время управляющая компания ООО "РЭП" демонтировала защитный козырек над подъездом, что привело к разрушению крыльца и штукатурного слоя стен над ним. Заявительница, как и другие жители дома, многократно обращалась к руководству управляющей компании о необходимости принятия срочных мер по ремонту здания жилого дома. Однако реакции на эти заявления не последовало.
При совместном выезде на место сотрудников аппарата Уполномоченного и государственной жилищной инспекции Правительства края факты, изложенные в обращении Ж., подтвердились. В связи с чем инспекцией в адрес управляющей компании ООО "РЭП" внесено предписание по устранению нарушений и предупреждение о привлечении к административной ответственности в случае его неисполнения.
Другой пример. В адрес Уполномоченного поступило заявление гражданки Л., проживающей в п. Переяславка муниципального района имени Лазо (дело от 25.08.2010 N 946), об оказании содействия в организации ремонта крыши многоквартирного двухэтажного дома.
Заявительница сообщила, что жилой дом, в котором она проживает, был сдан в эксплуатацию в 1992 году. По мере заселения дома жильцы обнаружили, что кровля на крыше протекает. По истечении некоторого времени вода стала проникать и в квартиры первого этажа. Обращаясь в различные инстанции, жители дома получали обнадеживающие ответы о том, что нужно немного потерпеть, ремонт будет проведен в ближайшее время. Однако за 18 лет капитальный ремонт дома так и не проводился. Потеряв надежду добиться правды на месте, Л. обратилась к Уполномоченному.
Для разрешения проблемы Уполномоченный обратился за содействием в Государственную жилищную инспекцию Правительства края. По итогам проверки, на основании выявленных нарушений, инспекцией в отношении управляющей компании ООО "Лестор" и его директора возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ("Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений"). Кроме того, выдано предписание об устранении нарушений по содержанию и эксплуатации общедомового имущества.
В конце октября работы по ремонту кровли были выполнены. Вместе с тем, в связи с установлением устойчивых отрицательных температур наружного воздуха, инспекцией планируется проведение повторной проверки в апреле 2011 года.
К сожалению, большая изношенность инженерных коммуникаций, значительные долги в отрасли и низкая инвестиционная привлекательность не могут привести к кардинальным сдвигам в решении проблем жилищно-коммунального хозяйства. По сути, управляющим компаниям передаются дома, в которых десятки лет не проводился капитальный ремонт. Поэтому их деятельность напоминает работу авральной команды. Вместе с тем, статьей 165 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность предоставления органами местного самоуправления управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетных средств на капитальный ремонт многоквартирных домов. Кроме того, осуществлять капитальный ремонт в домах муниципального жилищного фонда за счет бюджетных источников - это прямая обязанность муниципалитетов. Однако органы местного самоуправления не стремятся исполнять положения жилищного законодательства, обосновывая свое бездействие финансовой несостоятельностью. В результате жители края продолжают жаловаться на текущие крыши, затопленные подвалы, отсутствие отопления и водоснабжения, непроведение ремонта в подъездах.
В соответствии с положением Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления, являясь наиболее приближенными из всех органов власти к населению, обязаны играть главную роль в обеспечении прав граждан. Поэтому Уполномоченный полагает, что, исходя из интересов жителей нашего края, органам местного самоуправления следует активизировать взаимодействие с управляющими компаниями в поиске реальных решений жилищно-коммунальных проблем населения, а не искать способы от них самоустраниться.
Конституция Российской Федерации провозгласила право на благоприятную среду обитания и право частной собственности. Реализация данных прав содержит потенциальный конфликт законных интересов в тех случаях, когда речь идет о размещении объектов предпринимательской деятельности в многоквартирных домах.
Обеспечение необходимыми объектами инфраструктуры мест проживания граждан, в том числе объектами торговли, бытового обслуживания, иными предприятиями по оказанию различных видов услуг в непосредственной близости от жилья, должно положительно влиять на удовлетворение потребностей граждан. Безусловно, это удобно, особенно для маломобильных категорий и пожилых граждан. К сожалению, в сложившихся жилых кварталах зачастую недостаточно отдельно стоящих зданий коммерческого назначения, поэтому предприниматели вынуждены рассматривать помещения жилых домов как объекты размещения своего бизнеса. Вместе с тем, в результате действий по размещению объектов предпринимательской деятельности изменяются факторы среды обитания для жителей многоквартирного жилого дома, и, как правило, не в лучшую сторону, тем самым оказывая негативное воздействие на людей.
В свою очередь, в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации вопрос о пользовании общим имуществом собственников помещений в многоквартирном жилом доме иными лицами, а также об определении лиц, которые от имени собственников уполномочены на заключение договоров об использовании общего имущества на определенных собственниками условиях, разрешается на общем собрании собственников помещений в жилом доме. Однако обращения, поступающие в адрес Уполномоченного, свидетельствуют, что зачастую мнения людей попросту игнорируются при полном попустительстве и отсутствии контроля со стороны органов местного самоуправления.
Так, к Уполномоченному обратилась жительница г. Комсомольска-на-Амуре гражданка Б. (дело от 23.03.2010 N 292) о самовольном занятии помещений в доме коммерческими предприятиями и нарушении порядка проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном жилом доме. Заявительница сообщила, что коммерческим предприятием ООО "Компания "Резонанс" без законных оснований была занята часть подвального помещения, являющегося общим домовым имуществом собственников дома. При этом директор компании в обоснование своих действий ссылался на протокол, якобы, проведенного внеочередного собрания собственников. Администрация управляющей компании МУП "Служба заказчика N 1" по этому поводу не смогла дать гражданам вразумительного объяснения.
В свою очередь, в другом нежилом помещении дома, но уже принадлежащем на праве собственности администрации города, индивидуальным предпринимателем было организовано швейное производство с нарушением требований пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологических норм. Однако собственник помещения, несмотря на жалобы жильцов дома, оперативных мер по устранению нарушений не принял.
В ходе проверки доводов заявителей, проведенной прокуратурой г. Комсомольска-на-Амуре по инициативе Уполномоченного, факты нарушений требований Жилищного кодекса Российской Федерации подтвердились. В результате управляющей компанией в адрес ООО "Компания "Резонанс" направлено уведомление об освобождении самовольно занятого помещения. В свою очередь, прокуратурой в адрес директора предприятия внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства, а в адрес администрации города направлена информация для принятия мер по недопущению нарушений в сфере ЖКХ. Кроме того, в защиту интересов жителей дома прокуратурой в суд направлены исковые заявления о признании незаконным бездействие владельца швейного производства по выполнению требований пожарной безопасности и о признании незаконным размещение промышленного производства в подвале жилого дома. Администрации города предписано расторгнуть договор аренды.
Нередко жалобы граждан связаны с размещением во дворах многоквартирных жилых домов несанкционированных стоянок автотранспортных средств. С увеличением числа личного автотранспорта, особенно в городах, проблема его хранения обострилась. Иметь гараж в пределах пешеходной доступности для большинства граждан - за гранью возможного. При слаборазвитой сети официальных парковок, не удовлетворяющих нужды жителей города, автовладельцы вынуждены парковать машины прямо во дворах. Длительное непринятие органами местного самоуправления эффективных мер по разрешению этой проблемы на руку "теневым предпринимателям", которые самовольно занимают придомовые территории и оборудуют на них несанкционированные платные стоянки. При этом мнение жильцов дома никого не интересует.
Так, в адрес Уполномоченного из редакции радио "Восток России" поступило коллективное обращение жильцов многоквартирного жилого дома, расположенного в г. Хабаровске по ул. Большая (дело от 22.09.2010 N 1076), об оказании содействия по ликвидации несанкционированной автостоянки.
Из обращения следовало, что во дворе жилого дома заявителей неизвестными лицами была организована платная парковка. В результате придомовая территория круглосуточно заполнена машинами, из-за чего жильцам дома ограничен доступ к подъездам, в квартиры просачиваются выхлопные газы, а ночью в окна постоянно светит прожектор, установленный на будке охраны. Люди перестали выпускать во двор своих детей, так как опасаются за их жизнь и здоровье. Однако их прежние обращения в администрацию города, органы внутренних дел и прокуратуры оказались безрезультатны.
Факты, изложенные в обращении, стали предметом проверки с выездом на место специалистов аппарата Уполномоченного и прокуратуры Железнодорожного района г. Хабаровска с привлечением специалиста-эксперта управления Роспотребнадзора по Хабаровскому краю и сотрудников отдела милиции N 9 УВД по г. Хабаровску. В результате лица, организовавшие несанкционированную автостоянку, привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 14.1 ("Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)") и статье 7.1 ("Самовольное занятие земельного участка") Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Стоянка закрыта.
Конечно, право на жилище является многогранным и изложенные в этой главе проблемы не охватывают весь спектр деятельности Уполномоченного по содействию в обеспечении жилищных прав жителей края. При этом Уполномоченный не претендует на исчерпывающий анализ жилищных правоотношений, так как многие проблемы соблюдения жилищных прав граждан хорошо известны заинтересованным должностным лицам и обществу. Вместе с тем, Уполномоченный исходит из задачи подчеркивать проблемные ситуации, с которыми наиболее часто сталкиваются граждане, тем самым привлекая к ним повышенное внимание со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
Уполномоченный считает, что, несмотря на трудности, только последовательное создание эффективных условий для решения проблем, связанных с реализацией конституционного права жителей края на жилище, будет являться залогом успеха и основой для обеспечения достойной жизни и самореализации в обществе каждого человека. Безусловно, потенциал и возможности для этого в крае есть.
Глава III.Реализация конституционного права граждан на труд
Основополагающее право, каковым является право на труд, провозглашено в Конституции Российской Федерации и признано в целом ряде международно-правовых актов. Право на труд имеет важнейшее значение для осуществления других прав человека и является неотъемлемым компонентом человеческого достоинства. Каждый человек вправе иметь такую возможность трудиться, которая позволяет ему и его семье вести достойный образ жизни. Одновременно право на труд содействует развитию и признанию человека в рамках общества при условии, что вид трудовой деятельности был выбран свободно или на него было дано свободное согласие.
Однако недостаточно провозгласить какие-либо права и установить гарантии, нужно знать, как претворить их в жизнь. Главное в вопросах соблюдения права человека на труд сегодня - не теория, а практика, предполагающая создание необходимых условий, гарантий, механизмов реализации этого прав. Важно устранить прямые нарушения прав, причины, их порождающие, поставить заслоны на пути злоупотреблений и произвола в отношении прав граждан, упрочить их охрану и защиту со стороны государства.
Последствия экономического кризиса привели к нарушению баланса интересов участников трудовых отношений. Спад производства повлек задержку заработной платы, длительную приостановку работ и, как следствие, досрочное предоставление отпусков, в том числе без сохранения заработной платы, увольнения и другие нежелательные последствия для работающего населения.
Несомненно, одним из главных кризисных явлений стало сокращение рабочих мест. По данным управления государственной службы занятости населения края, в январе 2010 года численность граждан, обратившихся за содействием в поиске работы в учреждения службы занятости, составила 35351 человек, то есть 4% от экономически активного населения края. Из них официальный статус безработного имели 30674 человека. При этом тенденция к постоянному увеличению граждан, оставшихся без работы, наблюдалась до апреля.
Не переступить опасный рубеж безработицы позволила планомерная работа государственных органов края по реализации краевой целевой программы содействия занятости населения Хабаровского края на 2009 - 2011 годы, утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 08.05.2009 N 159-пр. Только в июне 2010 года при содействии службы занятости края были трудоустроены 5998 человек, из них 2697 - имеющие статус безработного. Профессиональное обучение по направлению органов службы занятости получили 600 человек.
Уже в сентябре на учете состояли 26200 человек, из них статус безработного имели 23585 человек. Таким образом, уровень зарегистрированной безработицы стал ниже своего докризисного состояния (в январе 2009 года на учете в учреждениях службы занятости числились 27138 человек). При этом потребность в работниках, заявленная работодателями в службы занятости, составила 17044 вакансии (в январе 2009 года - 11937).
Следует понимать, что право на труд не абсолютное и безоговорочное право на получение работы. Однако потеря работы ведет к серьезным социально-психологическим последствиям, она опасна для личности, семьи и общества в целом. Многие безработные психологически подавлены, социально пассивны и равнодушны к своей дальнейшей судьбе.
В свою очередь, высокий уровень безработицы и отсутствие гарантий сохранения рабочих мест являются теми причинами, которые могут побудить население к поиску работы в неформальном секторе экономики, где они не имеют никаких социальных гарантий.
Угроза безработицы сегодня становится одним из серьезнейших факторов риска особенно для молодежи. Согласно социологическому опросу, проведенному по поручению Уполномоченного в декабре 2009 года, среди студентов и школьников в одинаковой степени достаточно велик удельный вес тех, кого страшит перспектива стать безработным (диаграмма 11):
Диаграмма 11.
Оценка молодежью возможности оказаться безработными (в процентах от числа опрошенных)
Рисунок не приводится.
Гражданам для того, чтобы быть уверенными в своем будущем, необходима внятная и долгосрочная политика властей в экономике и на рынке труда. Люди хотят видеть реальные достижения по развитию малого и среднего бизнеса, инвестированию производства, строительству новых предприятий, внедрению инновационных технологий. Очевидно, основная задача государства в этом направлении - создавать законодательные, административные и налоговые условия функционирования субъектов экономической деятельности, стимулируя заинтересованность работодателей в создании дополнительных рабочих мест и легальном оформлении трудовых отношений со своими работниками.
Каждому работодателю известно, что наемный работник имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного Федеральным законом минимального размера оплаты труда. А равно и то, что человеку, работающему по трудовому договору, гарантируются установленные законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Но, наверно, не найдется человек, за редким исключением, который бы в процессе своей трудовой деятельности не столкнулся с теми или иными нарушениями трудового законодательства. Причем, основными причинами ущемления трудовых прав работающего жители края называют: произвол начальства - 35,4%; несоответствие трудового законодательства условиям реальной жизни - 30,7%; незнание работниками трудового законодательства - 12,0%. В основном они проявляются в ситуациях, связанных с оплатой труда, режимом труда, получением отпуска, техникой безопасности и другими обстоятельствами (диаграмма 12). В целом эти субъективные мнения людей подтверждаются и данными органов официальной статистики, фиксирующими значительное число нарушений трудовых прав работников.
Диаграмма 12.
Основные нарушения трудовых прав граждан, с которыми им приходилось сталкиваться (сумма ответов не равна 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов)
Рисунок не приводится.
Данные опроса граждан тревожны. К сожалению, несмотря на некоторое снижение показателей, они свидетельствуют, что нарушения работодателями трудовых прав граждан являются в крае довольно распространенным явлением. Поэтому содействие по защите прав работников - одна из основных задач Уполномоченного.
Конечно же, статистика обращений граждан к Уполномоченному не может претендовать на стопроцентное отражение положения дел в сфере трудовых отношений, однако вкупе с официальной статистикой и данными социологических опросов она дает более полную информацию о существующих тенденциях на рынке труда.
На протяжении всего периода работы института Уполномоченного число обращений по вопросам трудового законодательства (диаграмма 13) стабильно занимает одно из ведущих мест.
Диаграмма 13.
Статистика обращений к Уполномоченному по нарушениям трудовых прав
Рисунок не приводится.
Представленная диаграмма наглядно свидетельствует, что ежегодно в сфере трудовых отношений проблемные ситуации складываются в большей степени по вопросам оплаты труда. Около 30% обращений к Уполномоченному касаются именно этой темы. Не стал исключением и 2010 год.
При рассмотрении таких жалоб порой создается впечатление, что отдельные руководители пользуются иным правовым режимом регулирования трудовых отношений, отличным от официального трудового законодательства. Обязанность своевременно и в полном объеме выплачивать заработную плату их будто не касается. Причем, непринятие своевременных мер в отношении нерадивого начальника порождает чувство безнаказанности.
Так, в мае Уполномоченному поступило заявление работницы лесозаготовительного предприятия ООО "Кур" (дело от 17.05.2010 N 552) о содействии по выплате задолженности. В своем заявлении Б. сообщила, что с 01.01.2009 ей не выплачивается заработная плата. Последний раз деньги были выплачены 28.08.2009, но это была заработная плата только за декабрь 2008 года! При этом директор предприятия постоянно обещал погасить задолженность. Однако долги по заработной плате продолжают расти.
Удивил ответ Комсомольского-на-Амуре отдела государственной инспекции труда, куда заявительница обращалась за содействием по защите своих трудовых прав. Проверка по заявлению "проводилась" более двух месяцев (заявление поступило 15.02.2010, а ответ направлен 30.04.2010) и фактически свелась к вручению директору предприятия 06.04.2010 письменного запроса о предоставлении сведений о трудовой деятельности заявительницы и задолженности по заработной плате. Директор документы не представил, в связи с чем на него был составлен протокол об административном правонарушении по статье 19.7 ("Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации)") Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях. Заявительнице было рекомендовано самостоятельно запросить необходимые справки и обращаться в суд.
Можно представить, сколько сил и нервов потратила бы заявительница, получая необходимые сведения, если директор предприятия проигнорировал требования государственного органа, наделенного специальными полномочиями.
Уполномоченный с таким положением дел не согласился и обратился за содействием в Амурскую городскую прокуратуру. По фактам выявленных нарушений статей 4, 22 и части 6 статьи 136 Трудового кодекса Российской Федерации прокуратурой в отношении ООО "Кур" и директора этого предприятия были возбуждены административные производства по части 1 статьи 5.27 ("Нарушение законодательства о труде и об охране труда") Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях. Кроме того, директору ООО "Кур" внесено представление об устранении нарушений закона и предостережение о возможном привлечении к уголовной ответственности за систематическую невыплату заработной платы.
Другой пример. Еще в 2008 году к Уполномоченному неоднократно обращались жители Хабаровского края, работавшие вахтовым методом на строительстве аэродрома в г. Южно-Курильске Сахалинской области (аэропорт строится по федеральной программе), о невыплате заработной платы. На обращение Уполномоченного из прокуратуры г. Южно-Сахалинска сообщили, что в ходе проверки факты задолженности ООО "Тайгер Сахалин" перед строителями аэродрома подтвердились. В связи с этим прокуратурой в отношении директора предприятия и юридического лица ООО "Тайгер Сахалин" были возбуждены дела об административном правонарушении по пункту 1 статьи 5.27 ("Нарушение законодательства о труде и об охране труда") Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В адрес директора предприятия было внесено представление об устранении допущенных нарушений, а также объявлено предостережение. Кроме того, материалы по факту длительной невыплаты заработной платы были направлены в Следственный отдел по городу Южно-Сахалинску СУ СК при прокуратуре Российской Федерации по Сахалинской области для проведения дополнительной проверки. Дело находится на контроле прокуратуры.
Казалось бы, компетенция Уполномоченного на этом закончилась и в скором времени виновные будут наказаны. Однако Уполномоченному вновь пришлось вернуться к этой проблеме. В январе 2010 года в почту Уполномоченного поступило обращение бывшего строителя аэродрома в г. Южно-Курильске Сахалинской области (дело от 19.01.2010 N 53) об оказании содействия по получению заработной платы и привлечении виновных лиц к уголовной ответственности.
Гражданин Г. сообщил, что в ходе расследования уголовного дела в отношении генерального директора ООО "Тайгер Сахалин" было установлено, что граждане (жители Хабаровского края), осуществлявшие трудовую деятельность на строительстве аэродрома, фактически являлись работниками ООО "ТехИнвестПроект" и еще ряда фирм, которые зарегистрированы в г. Комсомольске-на-Амуре. При этом директором этих фирм является одно и то же лицо. Задолженность перед рабочими только в рамках сводного исполнительного производства составила более одного миллиона семисот тысяч рублей. Однако ни вступившие в законную силу решения судов, ни работа судебных приставов-исполнителей не повлияли на разрешение ситуации.
Рассмотрев обращение, Уполномоченный счел необходимым обратиться в следственный отдел по г. Комсомольску-на-Амуре СУ СК при прокуратуре Российской Федерации по Хабаровскому краю для проведения проверки в порядке статей 144 и 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Потребовалось три месяца, в течение которых была проведена кропотливая проверка всех финансовых документов предприятия. В итоге было установлено, что директор предприятия имел реальную возможность выплатить заявителю, а также другим работникам заработную плату, но этого не сделал. По результатам проверки в отношении директора предприятия ООО "ТехИнвестПроект" было возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 145 ("Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат") Уголовного кодекса Российской Федерации.
Следует отметить, что такая практика привлечения рабочей силы применяется все чаще. Работники привлекаются на строительство объектов через сеть мелких фирм и индивидуальных предпринимателей, которые зачастую не считают нужным оформить необходимые документы и имеют незначительный уставной капитал. Поэтому при наступлении неблагоприятных последствий, в том числе и при несчастном случае на производстве, головное предприятие не несет перед работниками ответственности, а предприятие-наниматель может легко стать банкротом.
Такую практику необходимо пресечь на законодательном уровне. Кроме того, предприниматели, осуществляющие деятельность по предоставлению рабочей силы должны иметь достаточный капитал для покрытия возможных рисков, возникающих на рынке труда.
Вместе с тем, необходимо отметить, что для края пик просроченной задолженности по заработной плате остался в 2009 году. По данным территориального органа государственной статистики по Хабаровскому краю, еще в декабре 2009 года задолженность составляла 610,1 млн. рублей перед 12700 работниками, а уже в январе 2010 года эти показатели уменьшились более чем вдвое и на протяжении года не превышали этот рубеж. Свой вклад в решение этой проблемы вносит межведомственная комиссия по решению проблем просроченной задолженности по заработной плате и снижению напряженности на рынке труда, заседания которой проходят под председательством Губернатора Хабаровского края В.И.Шпорта.
Дебиторская задолженность, графики погашения задолженности не только по заработной плате, но и обязательных платежей в Пенсионный и другие фонды, проведение претензионной работы - неполный перечень вопросов, решаемых на заседаниях комиссии. В результате в октябре просроченная задолженность по заработной плате в крае сократилась до 125,7 млн. рублей. Около половины этой суммы приходится на предприятия-банкроты.
К сожалению, процедура банкротства, предусмотренная Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" не обеспечивает гарантий работникам предприятия в случае его неплатежеспособности и прекращении деятельности. Уполномоченный неоднократно указывал на длительность процедур конкурсного производства. Заведомо сложные и затянутые процедуры банкротства, непрофессионализм либо халатность конкурсных управляющих приводят к ситуациям, когда граждане, даже обратившись в суд с иском о взыскании заработной платы и добившиеся вынесения судебного решения в свою пользу, длительное время не могут получить заработанное.
Так, один из крупнейших должников - Николаевский-на-Амуре судостроительный завод - уже более двух лет находится в процедуре банкротства. Однако в связи с постоянной сменой арбитражных управляющих инвентаризация имущества не проводилась, конкурсная масса не формировалась и не оценивалась. Задолженность по заработной плате перед работниками завода по состоянию на 21.07.2010 оставалась без изменения и составляла 12,95 млн. рублей. Похожая ситуация сложилась и на Комсомольском-на-Амуре аккумуляторном заводе, только за тем исключением, что по истечении двух лет Арбитражным судом Хабаровского края утверждена начальная цена продажи имущества предприятия в сумме 149,6 млн. рублей. При этом долги по заработной плате у завода сохраняются на уровне 12,11 млн. рублей.
Проблема осложняется тем, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления законодательно лишены возможности осуществления полноценного государственного контроля за деятельностью конкурсных управляющих.
Также Уполномоченный неоднократно отмечал, что действующее законодательство о банкротстве изначально ставит работника в невыгодное положение, так как не предполагает обязанности в первоочередном порядке погашать требования по заработной плате и выходным пособиям. При этом никоим образом не стимулируется стремление арбитражного управляющего в максимально короткие сроки рассчитываться с людьми. В связи с чем крайне нежелательно затягивать вопрос рассмотрения и принятия проектов федеральных законов "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О системе обязательного государственного гарантирования материальных прав работников".
Основной идеей законопроектов является обеспечение выплаты выходных пособий и оплаты труда лицам, перед которыми работодатель-должник, в отношении которого возбуждено дело о банкротстве, имеет задолженность по заработной плате. Проекты законов предусматривают создание системы государственного гарантирования материальных прав работников в случае возбуждения дела о банкротстве в отношении работодателя, а также совершенствование закона о несостоятельности в части защиты прав работников и направлены на реализацию положений Конституции Российской Федерации о социальных гарантиях, защите права на труд, охране труда, праве на вознаграждение за труд, защите от безработицы, защите права собственности.
В современных экономических условиях существенно изменились социально санкционированные мотивы трудовой деятельности. В связи с чем не менее важным для граждан является размер заработной платы, и любые попытки работодателя оптимизировать свои расходы за счет работников воспринимаются очень болезненно и вызывают протест. При этом, зачастую работодатель принимает решения без учета действующего законодательства.
В марте к Уполномоченному обратился коллектив бригады монтажников участка N 7 ПМС N 313 Дальневосточной дирекции по ремонту пути (дело от 10.03.2010 N 242) об оказании содействия по защите их трудовых прав в части сохранения компенсаций как лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Заявители сообщали, что проживают в Ванинском муниципальном районе, а работают уже не первый год в п. Маревый Тындинского муниципального района Амурской области. Местности их проживания и работы приравнены к районам Крайнего Севера. В процессе своей трудовой деятельности работники бригады претендовали на получение максимального размера надбавки к заработной плате, устанавливаемой в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Однако, в связи с переходом работников ПМС на разъездной и подвижной характер работы, приказом начальника ПМС N 313 эта процентная надбавка с 50% была снижена до 30%. Потеряли работники и дополнительные дни отпуска. Вместе с тем, характер выполняемой работы и место проведения работ фактически не изменились.
Изучив факты и доводы, изложенные заявителями, Уполномоченный пришел к выводу, что имеются признаки нарушения трудового законодательства. Так, в соответствии со статьями 316 и 317 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 11 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", подпунктом "в" пункта 16 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами, утвержденными Приказом Минтруда РСФСР от 22.11.1990 N 2, в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, выплата надбавки осуществляется в размере 10% заработка по истечении первого года работы с увеличением на 10% за каждый последующий год работы. При этом максимальный размер надбавки не должен превышать 50% заработка.
Места проживания и работы заявителей являются местностями, приравненным к районам Крайнего Севера согласно Перечню районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, указам Президиума Верховного Совета СССР от 10.02.1960 и от 26.09.1967 о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях, утвержденному Постановлением Совмина СССР от 10.11.1967 N 1029.
Люди отработали на своих рабочих местах более пяти лет и по законодательству имеют право на 50% надбавку. Тем самым, размер надбавки заявителям был снижен неправомерно.
В соответствии со статьей 14 Трудового кодекса Российской Федерации продолжительность дополнительного отпуска за работу в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, составляет 16 календарных дней. Кроме того, согласно положениям статьи 14 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", кроме установленных законодательством дополнительных отпусков, предоставляемых на общих основаниях, лицам, работающим в приравненных к районам Крайнего Севера местностях, устанавливается также в качестве компенсации ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью 16 календарных дней.
Однако в нарушение указанных норм заявителям в 2008 - 2009 годах предоставлено лишь по 8 календарных дней дополнительного отпуска. Компенсации за непредоставленные дни отпуска не выплачивались. В связи с этим Уполномоченный обратился за содействием по восстановлению трудовых прав заявителей в Дальневосточную транспортную прокуратуру. По результатам проверки факты нарушений трудового законодательства нашли свое подтверждение. В адрес начальника ПМС N 313 Дальневосточной дирекции по ремонту пути внесено представление об устранении нарушений. Кроме того, прокуратурой в интересах работников бригады поданы заявления в Центральный районный суд г. Хабаровска о взыскании с ОАО "РЖД" невыплаченных сумм процентной надбавки за работу в местности, приравненной к районам Крайнего Севера.
Статьей 193 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. При этом не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами.
Однако на некоторых предприятиях, в основном в сфере торговли, как вид дисциплинарного взыскания вводится система штрафов. Размеры штрафов и их применение определяются работодателем.
В почту Уполномоченного поступило заявление гражданки П. (дело от 09.08.2010 N 882) об оказании содействия по выплате незаконно удержанного заработка. Заявительница сообщала, что была принята на работу в ООО "Фоланг" (г. Комсомольск-на-Амуре) продавцом-кассиром с испытательным сроком на три месяца. Но из-за систематического нарушения работодателем продолжительности рабочего времени она решила уволиться раньше окончания испытательного срока. При увольнении трудовая книжка П. своевременно выдана не была. Как и не была выдана заработная плата. При этом руководитель предприятия заявил, что выплачивать нечего, так как все заработанные деньги в виде штрафов пошли на покрытие недостач, произошедших по вине заявительницы.
Такие действия работодателя Уполномоченный счел нарушением трудового законодательства. За содействием в проведении проверки он обратился в государственную инспекцию труда в Хабаровском крае.
По результатам проверки приказы работодателя, в части наказания П. в виде штрафов, были признаны незаконными и противоречащими статьям 22, 192 и 193 Трудового кодекса Российской Федерации. Директор предприятия привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 5.27 ("Нарушение законодательства о труде и об охране труда") Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях с одновременным вручением предписания, обязывающего отменить незаконно изданные приказы и произвести выплату удержанных сумм. Кроме того, предприятие должно выдать заявительнице не полученный заработок в результате незаконного лишения ее возможности трудиться, выразившееся в задержке работодателем выдачи трудовой книжки в день увольнения.
Разрешение существующей проблемы, при которой работников фактически вынуждают безвозмездно кредитовать предприятие, в первую очередь, зависит от того, какую позицию занимают сами работники. Уполномоченный уверен, активно отстаивая свои интересы, в том числе в полной мере используя полномочия органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, граждане способны заставить работодателей действовать в рамках закона.
Вместе с тем, необходима активная работа органов государственной власти, органов местного самоуправления по осуществлению мер по стабилизации экономики и формированию цивилизованного рынка труда.
В свою очередь, Уполномоченный и сотрудники его аппарата готовы всеми легальными способами содействовать восстановлению и защите прав и законных интересов работников.
Глава IV.Реализация конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь является одним из основных конституционных прав человека и общепризнанной нормой международного права, закрепленной в статье 25 Всеобщей декларации прав человека и в статье 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
Содержание этого права предполагает значительные социальные, организационные, экономические, научно-медицинские, санитарно-эпидемиологические и профилактические меры, которые обязано проводить государство в интересах своих граждан. Кроме того, оно означает, что при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает в себя лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами и оплату пособия по временной нетрудоспособности.
Несомненно, эффективность системы здравоохранения является одним из определяющих факторов социально-экономического уровня развития любого государства. К тому же, нельзя не учитывать, что здоровье населения страны - важнейший элемент национальной безопасности государства, находящийся в прямой зависимости от деятельности, которую осуществляют органы государственной власти по реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
В последние годы здравоохранение стало основным приоритетом государственной социальной политики. За время реализации национального проекта "Здоровье" объем централизованных поставок оборудования в лечебные учреждения Хабаровского края составил 9 тысяч единиц на общую сумму 463 млн. рублей, что позволило значительно улучшить техническую оснащенность первичного звена отрасли. 2866 работников участковой службы, скорой медицинской помощи и фельдшерско-акушерских пунктов получают дополнительные денежные выплаты, ежемесячный размер которых составляет от 4 до 20 тысяч рублей.
С 2007 года краевые учреждения здравоохранения выполняют государственное задание на оказание высокотехнологичной помощи по нейрохирургии, онкологии, педиатрии, абдоминальной хирургии, травматологии и ортопедии. Количество квот, выделяемых краю за счет федерального бюджета, выросло с 200 в 2007 году до 1379 - в 2010 году, что позволило повысить удовлетворенность населения края в данном виде медицинской помощи и получить дополнительный источник финансирования заработной платы для специалистов, непосредственно участвующих в ее оказании. Необходимо признать, что активное участие органов государственной власти края в реализации национального проекта "Здоровье" позволяет ежегодно привлекать краю из федерального бюджета более одного миллиарда рублей.
В свою очередь, в крае приняты и успешно реализуются краевые целевые программы "Здоровое поколение", "Демографическое развитие Хабаровского края", "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями", "Комплексные меры противодействия распространению наркомании и незаконному обороту наркотиков", "Пожарная безопасность", "Информатизация отрасли здравоохранения", предусматривающие бюджетные инвестиции в сферу здравоохранения. Общий бюджет краевых целевых программ на 2010 год составил 84,1 млн. рублей.
Активно развивается процесс информатизации здравоохранения. Последовательно реализуются мероприятия, направленные на создание единого информационного пространства, формируется единая краевая многоуровневая система сбора, обработки и хранения медико-статистической и экономической информации. Учреждения здравоохранения края оснащены современной компьютерной техникой с лицензионным программным обеспечением и выходом в сеть Интернет. Вводимые в строй новые или капитально отремонтированные учреждения здравоохранения обеспечены локальными сетями, многие подключены к высокоскоростным каналам связи.
В крае активно развивается телекоммуникационная инфраструктура единой дежурно-диспетчерской службы и единая мультисервисная телекоммуникационная сеть г. Хабаровска, реализуются проекты по комплексной информатизации ряда специализированных краевых учреждений министерства здравоохранения, ведется проектирование медицинских информационно-коммуникационных систем. Организовано регулярное проведение телеконференций, телемостов с ведущими федеральными учреждениями, муниципальными районами края по вопросам диагностики и лечения пациентов.
Для дальнейшего развития здравоохранения края распоряжением Губернатора от 12 февраля 2010 года N 49-р была утверждена концепция информатизации здравоохранения Хабаровского края на 2010 - 2017 годы. Во исполнение постановления Правительства края от 10 августа 2010 года N 203-пр утверждена краевая целевая программа "Информатизация отрасли здравоохранение на 2011 - 2017 годы", с общим объемом финансирования 446,2 млн. рублей.
В 2010 году продолжалось дооснащение открытых в 2009 году медицинских учреждений в целях осуществления комплекса мер по формированию здорового образа жизни, включая сокращение потребления алкоголя и табака, появились 6 Центров здоровья, а также открыт и оборудован Центр здоровья для детей.
Кроме того, в 2010 году, в рамках совершенствования медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях, созданы 4 травмоцентра в Вяземском, Бикинском муниципальных районах, муниципальном районе им. Лазо и в г. Хабаровске (на базе второй краевой клинической больницы).
И все же нынешнюю систему здравоохранения пока трудно назвать достаточно развитой с позиции граждан, получателей медицинских услуг. В этой связи показателен результат опроса граждан, целью которого было получить оценку жителей края по доступности качественного медицинского обслуживания (диаграмма 14):
Диаграмма 14.
Оценка доступности качества медицинского обслуживания для молодежи и взрослых, проживающих на территории края
Рисунок не приводится.
Несомненно, оценивая эти данные необходимо учитывать, что понимание доступности и качества медицинских услуг у людей разное. Однако опрос проводился в разное время, независимо друг от друга, и поэтому с определенной долей критичности показывает наличие проблем в возможности получения медицинской помощи.
Основой для оказания медицинских услуг в крае служит сложившаяся за многие годы система здравоохранения. По данным министерства здравоохранения Хабаровского края, в 2010 году сеть лечебно-профилактических учреждений включала в себя 105 больниц, 219 амбулаторно-поликлинических учреждений и отделений, 193 фельдшерско-акушерских пункта, 45 станций и отделений скорой медицинской помощи.
Вместе с тем, по оценкам министерства, с учетом выполняемых объемов медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий, имеется существенный дисбаланс в кадровом обеспечении. Так, численность врачей по оказанию стационарной медицинской помощи по основным специальностям в целом превышает на 528 человек (30% от расчетной потребности) по 20 профилям, в том числе в терапии и педиатрии в 2 раза, акушерстве и гинекологии, хирургии и неврологии более чем на 80%. В то же время, в стационарах не хватает ревматологов, гастроэнтерологов, пульмонологов, фтизиатров. Дефицит обеспеченности врачебными кадрами в амбулаторной сети составляет 22% (793 чел.) по 21 специальности, в том числе врачей-терапевтов участковых - 162 человека, педиатров участковых - около 100 человек, в женских консультациях требуются 90 акушеров-гинекологов, более 50 хирургов, столько же кардиологов и неврологов. При этом уровень заработной платы медицинских работников, особенно врачебного персонала, является недостаточным
Кроме того, материально-техническая база здравоохранения, особенно муниципального звена, изношена. Почти половина зданий и сооружений лечебных учреждений требуют капитального ремонта или реконструкции. Значительная часть медицинского оборудования эксплуатируется более 10 лет. Величина тарифов за оказываемые медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования не покрывает всех затрат на оказание медицинской помощи в соответствии со стандартами, что не позволяет обеспечить необходимое качество лечения и равнодоступность. Действующий механизм финансирования учреждений здравоохранения, являясь затратным, не создает стимулов к сокращению издержек, экономии бюджетных средств, повышению качества предоставляемых услуг.
Но не только состояние материальной базы учреждений и кадровый недостаток, в понимании граждан, является конфликтным фактором. Недоступность медицинских услуг в сознании людей прочно связано с качеством их оказания и организацией работы самих медицинских работников. Длительность ожидания приема к врачу-специалисту, невнимательность и грубость медицинского персонала, неточный диагноз и, как следствие, не вовремя оказанная медицинская помощь, нежелание признавать свои ошибки приводят к негативному восприятию всей системы здравоохранения. Со своей стороны, Уполномоченному приходится констатировать, что порой эти претензии справедливы.
Так, в приемную Уполномоченного обратилась гражданка К. (дело от 30.06.2010 N 704/32) о непредоставлении своевременной медицинской помощи ее дочери по вине врача. К. рассказала, что ее дочь пожаловалась на плохое самочувствие. Участковый врач-педиатр признаков болезни не усмотрел и лечение не назначил. Однако состояние здоровья ребенка ухудшалось. Поэтому заявительница добилась осмотра у профильного специалиста. В итоге ребенок был госпитализирован.
К сожалению, предсказуемой была реакция руководства поликлиники. Главный врач, защищая "честь мундира", нарушений в действиях участкового врача-педиатра не усмотрел.
В ходе рассмотрения этого обращения, при содействии министерства здравоохранения края, была проведена экспертиза качества оказания первичной медицинской помощи дочери заявительницы. Согласно выводам экспертов, нарушения в действиях участкового врача-педиатра имелись.
Такого рода примеры негативно сказываются на имидже всего врачебного сообщества. Однако медицинские работники настаивают, что пациенты не профессионалы в области медицины и не могут давать оценку действиям врача по выбору диагностических и лечебных мероприятий. Поэтому он не обязан следовать их пожеланиям. По существу Уполномоченный согласен с этим подходом, однако считает необходимым подчеркнуть, что в этом случае действия врача при приеме, обследовании, назначении и проведении курса лечения больного должны исключать поводы для сомнения в его профессионализме и заинтересованности в благоприятном исходе заболевания.
Что касается обращений к Уполномоченному, то их анализ также указывает на неудовлетворенность населения края работой здравоохранения, наличие серьезных системных проблем, осложняющих реализацию гражданами права на охрану здоровья и получение медицинских услуг (диаграмма 15).
Диаграмма 15.
Статистика обращений к Уполномоченному о нарушениях в сфере здравоохранения
Рисунок не приводится.
Одной из наиболее болезненных проблем социальной напряженности в современной системе здравоохранения для значительной части населения является состояние лекарственного обеспечения. Неоправданный рост цен на лекарственные средства, их недоступность для определенных категорий граждан, проблемы качества и многие другие аспекты лекарственного обеспечения отражаются на состоянии общественного мнения.
Ситуацию в этой части характеризуют не только статистика обращений граждан по этому вопросу к Уполномоченному (диаграмма 15), но и социологические исследования. Каждый третий опрошенный житель края не удовлетворен лекарственным обеспечением, лишь одного из десяти оно полностью удовлетворяет.
Необходимо отметить, что органами государственной власти края и, в частности, министерством здравоохранения, этой проблеме уделяется особое внимание. В крае организован персонифицированный учет граждан, определен порядок экспертизы реестров рецептов на отпущенные лекарственные средства, организовано информационное взаимодействие между участниками процесса, сформированы справочные базы данных, организован мониторинг реализации программы льготного лекарственного обеспечения, работает телефонная "Горячая линия" при органах управления здравоохранением в муниципальных образованиях края. Выделенные лимиты финансирования распределяются по муниципальным образованиям пропорционально количеству льготников.
В свою очередь, по характеру и содержанию обращений к Уполномоченному можно сделать вывод о недостатках в схеме обеспечения льготных категорий граждан лекарственными препаратами.
В июне Уполномоченному поступило обращение гражданки С. (дело от 15.06.2010 N 633) об оказании содействия в обеспечении льготным лекарственным препаратом. Заявительница сообщила, что два года назад ей был поставлен диагноз - сахарный диабет. Все это время лекарственные препараты она покупала за собственные средства, так как ожидать завоза льготных лекарственных препаратов приходится очень долго. Но с увеличением стоимости лекарства и небольшим доходом такие расходы стали для С. накладными. Вместе с тем, ситуация с обеспечением препаратами, понижающими сахар, не изменилась. На все обращения заявительнице сообщалось, что нет средств на закупку этих лекарств.
В результате вмешательства Уполномоченного (при содействии министерства здравоохранения края) заявительница была обеспечена лекарственным препаратом "Амарил" в аптеке ХКГУП "Фармация" для необходимого очередного курса лечения. Здесь необходимо отметить, что дефицит льготных рецептов сложился из-за ограниченного количества заявленных препаратов в рамках выделенного лимита финансирования для обеспечения пациентов МУЗ "Городская поликлиника N 11".
Другой пример. К Уполномоченному обратилась с жалобой гражданка С. (дело от 28.07.2010 N 831). У заявительницы на иждивении двое несовершеннолетних детей. Младшей дочери необходим лекарственный препарат, который входит в перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецепту врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи. Однако в выписке льготного рецепта было отказано. В личной беседе лечащий врач-педиатр объяснила, что заявка на льготные лекарственные средства составляется один раз в год и корректируется не ранее чем через шесть месяцев. В направленной ранее заявке дочь С., конечно же, учтена не была. Подтвердила слова педиатра и провизор аптечного пункта. С ее слов следовало, что заявка на необходимые заявительнице препараты не поступала, а значит, их в аптеке нет и в скором времени не будет.
С таким равнодушием к проблеме ребенка Уполномоченный не мог согласиться. В ходе рассмотрения обращения С. было установлено, что необходимый лекарственный препарат имеется в других аптеках, осуществляющих обеспечение лекарственными средствами льготных категорий граждан. Лекарство было зарезервировано и предоставлено больному ребенку.
Но даже, если человек давно болеет и необходимые лекарственные препараты должны учитываться при формировании заявки, он не застрахован от длительного ожидания. Анализ обращений свидетельствует, что до сих пор существует проблема длительной отсрочки обеспечения льготных рецептов. Хотя пунктом 2.7 Приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 328 "Об утверждении Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан" предусмотрено, что, в случае временного отсутствия лекарственных средств, изделий медицинского назначения и специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов, аптечное учреждение организует в течение 10 рабочих дней с даты обращения его отсроченное обслуживание или осуществляет отпуск аналогичного лекарственного средства, предусмотренного Перечнем лекарственных средств, взамен выписанного или иного лекарственного средства по вновь выписанному рецепту.
Так, в почту Уполномоченного поступило обращение участника Великой Отечественной войны Д. (дело от 30.06.2010 N 703) о длительном необеспечении льготы на получение необходимого лекарственного средства. Из обращения следовало, что заявитель нуждается в постоянном приеме лекарственного препарата "Омник". С апреля его льготные рецепты обеспечивались с отсрочкой в 10 - 15 дней. Однако, когда рецепт, выданный в мае, пролежал в аптеке более двадцати дней и вразумительного ответа о сроках выдачи необходимого препарата заявитель не получил, он решил обратиться за помощью к Уполномоченному.
И вновь при активном участии министерства здравоохранения края проблема заслуженного человека была решена - жизненно необходимый лекарственный препарат был им получен.
Итак, Уполномоченный вновь обращает внимание, что долгосрочное планирование потребности в лекарственных препаратах и при этом некачественное формирование заявок на уровне муниципальных образований влечет нарушения прав граждан на качественное оказание медицинской помощи. Прежде всего, это сказывается на возможности лечащего врача изменять схему лекарственной терапии при неэффективности ранее назначенной, так как необходимого бесплатного препарата просто не будет в аптеке из-за отсутствия его в заявке. Такая же ситуация складывается и при выявлении вновь заболевших граждан.
Кроме того, Уполномоченный не раз отмечал значительный дисбаланс между фактическими расходами на обеспечение льготных рецептов и подушевого финансирования расходов на эти цели. В 2010 году федеральным законодательством такой норматив был предусмотрен в 531 рубль на каждого льготника. Хотя ни для кого не секрет, что для многих эта сумма покрывает только часть расходов на необходимые лекарства. По оценкам первого полугодия 2010 года, средняя стоимость одного рецепта по краю составляла 705 рублей. Из чего следует, что льготники все же бесплатно обеспечиваются необходимыми лекарственными препаратами. Но при жестком лимите средств это приводит к постоянному дефициту льготных лекарств в аптеках. К сожалению, эту проблему можно спроецировать и на региональных льготников.
Рост заболеваемости, старение населения закономерно ведут к увеличению потребности населения в медицинской помощи, в том числе высокотехнологичных видов. Сегодня значительная часть средств здравоохранения тратится на дорогостоящие виды стационарной помощи. Однако при многомиллионных затратах государства говорить об их доступности населению пока не приходится, в том числе и для дальневосточников. Поэтому ежегодно почта Уполномоченного пополняется обращениями по этой проблеме.
Так, поступило обращение инвалида II группы С. (дело от 06.08.2010 N 871) об оказании содействия в скорейшем проведении льготной операции по протезированию тазобедренного сустава. Перенесенная операция и лечение на протяжении восьми лет положительного результата не принесли. Поэтому С. было рекомендовано эндопротезирование. Она обратилась в региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации. Однако там ее расстроило неприятное известие - ожидание льготной операции может затянуться не на один год.
Но что делать немолодой одиноко проживающей женщине, оставшейся без поддержки родных (муж умер в 2006 году), когда постоянные боли не дают нормально передвигаться по квартире, не говоря уже об улице? А ведь хочется еще поработать, почувствовать свою необходимость обществу!
Вместе с тем, по информации Хабаровского отделения социального страхования Российской Федерации - в пределах выделенных ассигнований на обеспечение инвалидов (ветеранов), проживающих в крае, техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями на 2010 год, было закуплено 10 эндопротезов крупных суставов. При этом, по состоянию на 19.08.2010, очередь на эндопротезирование составила 1034 человека!
Уполномоченному при активной поддержке министерства здравоохранения края удалось решить проблему заявительницы. В начале сентября С. была госпитализирована в ГУЗ "Краевая клиническая больница N 2", где ей провели операцию эндопротезирования сустава за счет средств, выделенных Хабаровскому краю по государственному заданию на оказание высокотехнологической медицинской помощи в 2010 году.
Но, если на территории края можно найти выход из сложившейся ситуации, то при необходимости оперативного лечения в другом регионе Российской Федерации проблема становится практически неразрешимой. К Уполномоченному обратился гражданин К. (дело от 01.02.2010 N 87) об оказании содействия в проведении операции по установке ИКД (имплантируемый кардиовертер-дефибриллятор).
С 2003 года у заявителя начались проблемы с сердечно-сосудистой системой. В 2008 году попытка провести операцию не увенчалась успехом - из-за возникшего приступа оперативное вмешательство было остановлено. Состояние здоровья ухудшилось, что привело к инвалидности. Однако шанс вернуться к нормальной жизни, закончить высшее учебное заведение и реализовать себя в выбранной профессии у него остался. Для этого необходима установка ИКД в ФГУ "Новосибирский научно-исследовательский институт патологии кровообращения имени академика Е.Н.Мешалкина". Но оплатить эту операцию семья заявителя не в состоянии из-за ее очень высокой стоимости, а сроки льготной операции ему пролонгируются на неопределенное время.
При рассмотрении этого обращения выяснилось, что более трехсот человек в схожей с заявителем ситуации - в ожидании льготной операции в Новосибирском НИИ. Поэтому, к сожалению, оказать содействие в скорейшем проведении операции К. не представилось возможным.
Вместе с тем, существенно должна увеличиться доступность высокотехнологичной кардиохирургической помощи жителям края с вводом в эксплуатацию Федерального центра сердечно-сосудистой хирургии. Плановая мощность учреждения - 4,5 - 5,0 тысяч операций в год, в том числе операций на "сухом сердце" в условиях аппарата искусственного кровообращения, эндоваскулярных операций на крупных коронарных сосудах и операций при нарушениях ритма. При этом Уполномоченный считает необходимым отметить, что из 3,3 млрд. рублей стоимости объекта средства краевого бюджета составили 1,032 млрд. рублей.
Уполномоченный убежден, что к решению каждой проблемы необходимо подходить индивидуально. Во главе должен стоять человек, его судьба и судьба его семьи. Поэтому необходимо изыскивать все возможности для оказания помощи человеку, чтобы стоимость лечения не становилась непреодолимым препятствием. На это направлены действующие целевые программы и национальные проекты в области здравоохранения.
На сайт Уполномоченного поступило обращение гражданки Н. (дело от 15.02.2010 N 150) об оказании содействия в проведении льготного лечения. Из обращения следовало, что четыре года назад у заявительницы было диагностировано тяжелое инфекционное заболевание. Необходимое лечение требует значительных финансовых затрат - порядка 800 тысяч рублей. Таких средств Н. не имеет, а в льготном лечении ей отказали. Однако длительное неполучение необходимого лечения пагубно сказывалось на ее здоровье.
Н.всего 23 года и у нее на руках трехлетний ребенок. Перспектива оставить ребенка без матери побудила ее обратиться за помощью к Уполномоченному. В результате рассмотрения этого обращения Уполномоченным (совместно с министерством здравоохранения края) заявительнице было назначено дополнительное медицинское обследование, по результатам которого определен курс противовирусной терапии в рамках национального приоритетного проекта "Здоровье".
Другой проблемой, которую Уполномоченный вновь не может обойти вниманием, является доступность медицинской помощи в специализированных отделениях краевых государственных учреждений для граждан, проживающих в отдаленных и труднодоступных районах края. Как правило, они из социально незащищенной категории и оплата дороги до места лечения и обратно ложится на них непомерным бременем. Вместе с тем, на основании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Хабаровском крае бесплатной медицинской помощи органами местного самоуправления в соответствующих нормативных правовых актах предусмотрены расходы на эти цели за счет средств муниципальных бюджетов. Но получить такую компенсацию затруднительно.
Например, по электронной почте к Уполномоченному поступило обращение жительницы г. Тель-Авив государства Израиль в интересах ее отца, проживающего в п. Маго Николаевского района (дело от 12.05.2010 N 535) об оказании содействия в компенсации ему проезда до мест лечения и обратно.
Л.сообщила, что по имеющемуся у отца заболеванию ему приходится проходить лечение в краевом центре. В связи с тем, что транспортные расходы очень значительны для него, он обратился в администрацию района для получения компенсации. Однако компенсация ему длительное время не выплачивалась, что затрудняло ему вновь пройти лечение, так как средств на дорогу у него практически не было. Попытки выяснить в администрации района причины задержки выплаты результата не принесли. Поэтому заявительница попросила помощи Уполномоченного.
О несоблюдении гарантий оказания медицинской помощи Уполномоченный уведомил главу Николаевского муниципального района. В результате компенсация ее отцу была выплачена в полном объеме.
Зачастую граждане просто не проинформированы о возможности реализации льгот, не знают порядка обращения за компенсацией проезда. В свою очередь, недоступность квалифицированной информации от должностных лиц вызывает конфликт. Так, в адрес Уполномоченного поступило обращение Д. (дело от 17.06.2010 N 643) об оказании содействия в направлении ее отца на лечение из р.п. Охотск в г. Хабаровск.
Заявительница сообщила, что в апреле 2010 года ее отец обратился в Охотскую Центральную районную больницу в связи с сильными болями в ноге. Однако, со слов Д., врачи больницы не произвели надлежащего обследования больного и не оказали необходимую медицинскую помощь. В результате состояние отца ухудшилось, и он в мае был определен в больницу, где лечащим врачом ему было рекомендовано лечение в г. Хабаровске. Но оформлять документы на лечение в краевом центре в больнице не стали, а средств самостоятельно выехать у него нет.
Вместе с тем, при рассмотрении этого обращения выяснилось, что в соответствии с действующим порядком компенсации расходов на проезд к месту лечения и обратно в Охотском муниципальном районе оплата проезда производится по заключению территориального органа социальной поддержки населения. Об этом заявители были уведомлены Уполномоченным. Отец заявительницы не стал оформлять документы и выехал в г. Хабаровск за собственные средства. В свою очередь, обследование в краевой клинической больнице N 1, где он прошел дополнительное обследование, показаний для оперативного вмешательства не выявило. Ему даны рекомендации для дальнейшего амбулаторного лечения.
Уполномоченный считает, что органам местного самоуправления необходимо наладить информирование население о мерах по охране здоровья, медицинских услугах и льготах, предоставляемых населению. Тем более, что с 2011 года функционирование системы здравоохранения в Хабаровском крае, как и по всей России, будет осуществляться в совершенно новых экономических условиях. Председатель Правительства России В.В.Путин заявил о широкомасштабной реформе системы здравоохранения, рассчитанной на ближайшие два года. Российское здравоохранение выходит на качественно новый уровень государственного финансирования. При этом реформирование будет происходить на фоне изменения Основ законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации.
Фактически данный законопроект предусматривает переход от системы здравоохранения, направленной преимущественно на лечение заболеваний, к системе охраны здоровья граждан, основанной на приоритете здорового образа жизни, повышении функциональных возможностей организма и профилактике заболеваний.
Кардинальным является перераспределение полномочий в сфере здравоохранения, в частности - возложение обязанностей по организации оказания медицинской помощи гражданам в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и по развитию сети медицинских организаций на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вследствие этого ранее возложенные на органы местного самоуправления полномочия по организации оказания первичной медико-санитарной помощи и скорой медицинской помощи передаются Правительству Хабаровского края. Уполномоченный убежден, что поставленные задачи для края выполнимы.