Решение от 24.11.2006 г № 348
Об утверждении Программы реформирования системы управления муниципальными финансами города Хабаровска на 2006 — 2008 годы «Финансам Хабаровска — качественное управление!»
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.01.2005 N 2 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов", на основании Устава городского округа "Город Хабаровск" Хабаровская городская Дума решила:
1.Утвердить Программу реформирования системы управления муниципальными финансами города Хабаровска на 2006 - 2008 годы "Финансам Хабаровска - качественное управление!".
2.Решение подлежит официальному опубликованию.
3.Контроль за выполнением решения возложить на комитет по бюджету, финансам и экономическому развитию Хабаровской городской Думы (Корниенко Н.Н.), вице-мэра города Казаченко В.П.
Мэр города
А.Н.Соколов
ПРОГРАММА
РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
Г.ХАБАРОВСКА НА 2006 - 2008 ГОДЫ
"ФИНАНСАМ ХАБАРОВСКА - КАЧЕСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ!"
Паспорт Программы
реформирования системы управления муниципальными финансами
г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы
"Финансам Хабаровска - качественное управление!"
Наименование Программа реформирования системы управления
Программы муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 -
2008 годы "Финансам Хабаровска - качественное
управление!" (далее - Программа реформирования).
Основание Приказ Министерства финансов Российской Федерации
для от 29 сентября 2006 г. N 322 "О проведении в 2006
разработки году отбора муниципальных образований для
Программы распределения субсидий из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов",
Постановление Правительства Российской Федерации
от 5 января 2005 г. N 2 "Об утверждении Положения
о предоставлении субсидий из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов",
Приказ Министерства финансов Российской Федерации
от 24 августа 2004 г. N 238 "Вопросы распределения
субсидий из Фонда реформирования региональных и
муниципальных финансов".
Заказчик Администрация г. Хабаровска.
Программы
Разработчик Финансовый департамент Администрации
Программы г. Хабаровска.
Цели Улучшение качества администрирования местного
Программы бюджета, повышение его прозрачности и качества
планирования, повышение эффективности и
результативности бюджетных расходов.
Создание благоприятных условий для устойчивого
социально-экономического развития г. Хабаровска
путем реформирования системы управления
муниципальными финансами и отраслями
муниципального сектора экономики.
Внедрение новых подходов к управлению
муниципальными финансами, способствующих
обеспечению предоставления населению
муниципального образования полного набора
требуемых бюджетных услуг.
Повышение удовлетворенности населения города
деятельностью органов местного самоуправления и
качеством предоставляемых населению муниципальных
бюджетных услуг.
Совершенствование механизмов эффективного
управления муниципальным имуществом.
Совершенствование структуры, систем управления
издержками, качеством продукции предприятий
муниципального сектора экономики.
Создание благоприятных условий для увеличения
доходной базы местного бюджета и привлечения
инвестиций в г. Хабаровск, в том числе на развитие
сферы по оказанию бюджетных услуг.
Обеспечение прозрачности деятельности органов
местного самоуправления и повышение общественного
контроля.
Реализация основных положений реформы бюджетной
системы: реформы бюджетного процесса, бюджетного
учета, реструктуризации бюджетного сектора и
бюджетных учреждений.
Задачи Формирование сбалансированной налоговой и
Программы бюджетной политики муниципального образования на
среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Внедрение системы среднесрочного финансового
планирования, повышение точности планирования
местного бюджета.
Мобилизация финансовых ресурсов на улучшение
социально-экономического положения в муниципальном
образовании.
Внедрение системы бюджетирования, ориентированной
на результат, повышение эффективности
использования и экономии бюджетных средств.
Реализация принципов ответственной бюджетной
политики.
Повышение прозрачности бюджетных процессов.
Внедрение передовой организационной культуры
муниципального управления, ориентированной на
повышение эффективности работы аппарата управления
муниципального образования.
Разработка и утверждение системы оценки качества
предоставляемых муниципальных бюджетных услуг,
эффективности и результативности бюджетных
расходов.
Оптимизация состава и повышение эффективности
использования муниципальной собственности,
совершенствование системы учета муниципального
имущества.
Оптимизация функционирования муниципального
сектора экономики: реформирование жилищно-
коммунального хозяйства, транспорта,
совершенствование системы социальной защиты
населения.
Формирование муниципальной долговой политики,
разработка и внедрение системы управления
муниципальным долгом.
Получение кредитного рейтинга и повышение
инвестиционной привлекательности г. Хабаровска.
Реализация положений административной реформы
путем повышения квалификации работников органов
местного самоуправления, реализации программ
инновационного обучения сотрудников.
Совершенствование нормативной правовой базы по
основным направлениям реформирования системы
управления муниципальными финансами, интегрирующей
подходы к муниципальному управлению.
Обеспечение режима открытости информации об
использовании общественных ресурсов и учета
общественного мнения при определении бюджетно-
налоговой политики муниципального образования.
Сроки 2006 - 2008 годы.
реализации
Программы
Перечень Реформа бюджетного процесса и управления
основных расходами.
направлений Внедрение принципов бюджетного планирования,
Программы ориентированного на результат.
Проведение административной реформы.
Реформирование муниципального сектора экономики.
Совершенствование системы инвестиций.
Создание условий для развития доходной базы.
Совершенствование долговой политики.
Исполнители Администрация г. Хабаровска, структурные
Программы подразделения Администрации г. Хабаровска,
экспертные, научные и иные организации,
привлекаемые Администрацией г. Хабаровска для
разработки и реализации Программы реформирования.
Объемы и 27,0 млн. рублей - за счет средств бюджета
источники г. Хабаровска (2007 г. - 18,0 млн. рублей,
финансирования 2008 г. - 9,0 млн. рублей); 50,0 млн. рублей -
Программы софинансирование за счет средств федерального
Фонда реформирования региональных и муниципальных
финансов (2007 г. - 24,0 млн. рублей, 2008 г. -
26,0 млн. рублей).
Ожидаемые Повышение качества управления муниципальными
результаты финансами.
от реализации Переориентация технологий управления
Программы муниципальными финансами и собственностью на
реализацию стратегии развития доходной базы
местного бюджета.
Стимулирование экономических реформ и обеспечение
устойчивого экономического развития г. Хабаровска.
Формирование бюджетной системы как эффективного
инструмента, обеспечивающего реализацию
Стратегического плана развития Хабаровска до
2020 г.
Повышение эффективности деятельности органов
местного самоуправления.
Снижение затрат на обеспечение бюджетного
процесса.
Формирование базовых условий для повышения
качества предоставляемых населению бюджетных
услуг.
Снижение себестоимости предоставления бюджетных
муниципальных услуг в предполагаемом периоде в
сопоставимых условиях.
Разработка возможности применения широкого спектра
привлеченных ресурсов, реализация активной
долговой политики.
Получение кредитного рейтинга г. Хабаровска и
создание условий для его последующего повышения.
Получение положительных оценок проводимой органами
власти г. Хабаровска бюджетной политики со стороны
налогоплательщиков.
Совершенствование системы муниципальных правовых
актов по основным направлениям реформирования
системы управления муниципальными финансами.
Создание благоприятного правового и
инвестиционного климата для развития бизнеса на
территории города.
Система Контроль за реализацией Программы реформирования
организации осуществляется мэром г. Хабаровска, вице-мэром
контроля за г. Хабаровска, депутатами Хабаровской городской
реализацией Думы, межведомственной рабочей группой по
Программы разработке и управлению реализацией Программы
реформирования (МВРГ), руководителями структурных
подразделений Администрации г. Хабаровска (по
направлениям реализации Программы реформирования).Введение
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Этим же Постановлением органам местного самоуправления было рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов муниципальных бюджетов согласно основным положениям федеральной Концепции. Такой комплекс мер разработан Администрацией г. Хабаровска и образует основу Программы реформирования системы управления муниципальными финансами на 2006 - 2008 годы "Финансам Хабаровска - качественное управление!".
Принятием Программы реформирования Хабаровская городская Дума и Администрация г. Хабаровска подтверждают свое решение проводить бюджетную политику в соответствии со следующими принципами:
- повышение прозрачности системы муниципальных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- обеспечение реалистичности бюджета, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- проведение реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизации состава муниципального имущества;
- сокращение нерациональных бюджетных расходов, в частности, средств, предоставляемых предприятиям;
- реализация административной реформы, оптимизация структуры и задач органов местного самоуправления;
- внедрение передовых методов управления муниципальными финансами, в частности, переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение системы среднесрочного финансового планирования, создания системы управления муниципальным долгом;
- создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций и экономического развития муниципалитета.
Программа реформирования системы управления муниципальными финансами на 2006 - 2008 годы "Финансам Хабаровска - качественное управление!" разработана в соответствии с методическими рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации и включена в состав заявки г. Хабаровска на получение субсидий из федерального Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
1.Концепция Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы
"Финансам Хабаровска - качественное управление!"
1.1.Общие положения
Предлагаемая концепция Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы "Финансам Хабаровска - качественное управление!" предполагает комплексную реализацию совокупности мероприятий, направленных на достижение стратегической цели по улучшению качества управления муниципальными финансами г. Хабаровска посредством:
- стабилизации бюджетной системы муниципального образования;
- разработки и внедрения на территории муниципального образования нового стандарта управления муниципальными финансами;
- улучшения качества администрирования бюджета за счет повышения прозрачности бюджета и качества его планирования;
- повышения эффективности и результативности расходов бюджета;
- повышения инвестиционной привлекательности муниципалитета.
1.2.Краткое описание социально-экономического положения г. Хабаровска
Экономико-географическое положение
Хабаровск появился на Амуре в числе первых русских поселений в мае 1858 г. при заключении Айгуньского договора о размежевании границ с Китаем, на правом берегу Амура был основан военный пост Хабаровка. В 1893 г. Хабаровка была переименована в город Хабаровск.
Хабаровск является важнейшим транспортным узлом, соединяющим потоки железнодорожных, речных и авиационных перевозок. По объему железнодорожных и авиаперевозок г. Хабаровск занимает первое место на Дальнем Востоке.
Вблизи города к Транссибирской железнодорожной магистрали примыкает железная дорога, идущая к Комсомольску-на-Амуре и БАМу, порту Ванино и далее на остров Сахалин в виде морской железнодорожной паромной переправы.
Главные территориальные автомобильные дороги имеют статус федеральных: Владивосток - Хабаровск - Чита, Хабаровск - Комсомольск-на-Амуре и Хабаровск - Ванино.
Существенную роль в транспортных перевозках играет амурский водный путь, в зоне влияния которого находятся обширные территории Хабаровского и Приморского краев, Амурской и Читинской областей, северо-восточного Китая.
Хабаровский международный аэропорт является базовым для авиатрасс международного и общегосударственного значения.
Площадь территории города составляет 386,4 кв. км. Административно город подразделяется на 4 округа: Центральный, Южный, Северный, Железнодорожный, которые объединяют пять районов: Железнодорожный, Кировский, Краснофлотский, Центральный, Индустриальный.
Средняя расчетная плотность населения Хабаровска в 2005 г. составила 1495 чел. на кв. км.
Важнейшим фактором выгодного экономико-географического положения Хабаровска на российском Дальнем Востоке и Азиатско-Тихоокеанском регионе является близость быстро развивающегося Китая, высокоразвитых Японии и Республики Корея.
Демографические процессы
Наиболее обобщенными показателями, характеризующими социохозяйственный потенциал города, являются численность населения и его динамика. На 1 января 2006 г. численность постоянного населения г. Хабаровска составила 577,8 тыс. чел. Общая численность горожан по сравнению с 2004 г. уменьшилась на 1,2 тыс. чел., или на 0,2%. В 2005 г. смертность превысила рождаемость в 1,5 раза.
Снижение численности населения г. Хабаровска определяется естественным движением населения. Оно имеет отрицательное сальдо и колеблется в интервале 2,8 - 3,6 тыс. чел. К положительным моментам можно отнести улучшающуюся, хотя и остающуюся в последние годы отрицательной динамику естественного движения населения: 2003 г. - 3,3 тыс. чел.; 2004 г. - 2,8 тыс. чел.; 2005 г. - 2,8 тыс. чел. На рис. 1 (не приводится) представлена динамика естественного движения населения г. Хабаровска за 2003 - 2005 гг.
Рис. 1. Динамика естественного движения населения
(тыс. чел.)
Рисунок не приводится.
В 2005 г. миграционный прирост населения увеличился по сравнению с предыдущим годом на 42,2%, но не компенсировал естественную убыль населения. Благоприятным фактором в формировании потенциала города является положительное сальдо миграции. На рис. 2 (не приводится) представлена динамика миграции населения города за 2003 - 2005 гг.
К положительным факторам можно отнести заметно сокращающееся падение численности населения г. Хабаровска в последние годы: 2003 г. - 1,9 тыс. чел., 2004 г. - 1,4 тыс. чел., 2005 г. - 1,2 тыс. чел.
Рис. 2. Динамика миграции населения, тыс. чел.
Рисунок не приводится.
Экономика
В стоимостном выражении в валовом выпуске отраслей экономики преобладают промышленность, транспорт и строительство; наиболее благоприятная динамика - в связи, а также в торговле и общественном питании. В отраслях промышленности в абсолютном выражении на первый план вышли электроэнергетика, пищевая промышленность, машиностроение и металлообработка.
Однако в целом в машиностроении сохраняется невысокая инновационность и, как следствие, слабая конкурентоспособность продукции. По-прежнему в сложном положении находятся судостроительные предприятия. Завод им. Кирова (Остон) практически перестал существовать, другие сократили производство в 4 - 7 раз. Нестабильно развивается промышленность строительных материалов, черная и цветная металлургия, топливная промышленность.
С 2005 г. учет хозяйственной деятельности предприятий и организаций ведется в разрезе видов экономической деятельности, где одним из основных показателей является оборот организаций.
По итогам 2005 г. оборот 524 крупных и средних организаций города составил 136,8 млрд. рублей, или 123,2% к уровню прошлого года.
Наибольший удельный вес в общем объеме оборота организаций приходится на оптовую и розничную торговлю, ремонт автотранспортных средств, бытовых изделий и предметов личного пользования - 35,0%, на транспорт и связь - 28,3%, на промышленные виды деятельности - 32,5%.
Основой промышленного потенциала города являются 96 крупных и средних предприятий.
Рост объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами по промышленным видам экономической деятельности в 2005 г. составил 110,1% по сравнению с 2004 г. (Таблица 1).
Таблица 1
Объем отгруженных товаров собственного производства,
выполненных работ и оказанных услуг собственными силами
по промышленным видам экономической деятельности
| Виды экономической деятельности | млн. руб. |
| Добыча полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических | 742,1 |
| Обрабатывающие производства | 16578,2 |
| Производство и распределение электроэнергии, газа и воды | 14535,5 |
| ВСЕГО | 31855,8 |
На рис. 3 (не приводится) представлена диаграмма удельного веса видов экономической деятельности в общем объеме отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами в 2005 г.
Рис. 3. Удельный вес видов экономической деятельности
в общем объеме отгруженных товаров собственного
производства, выполненных работ и оказанных услуг
собственными силами в 2005 году, %
Рисунок не приводится.
В последнее время наблюдается рост доли г. Хабаровска в инвестиционном процессе Хабаровского края. За 2000 - 2005 гг. произошло увеличение доли с 51,1% до 55,1%. В 2005 г. объем инвестиций в основной капитал составил 22,3 млрд. рублей.
В рамках формирования положительного инвестиционного имиджа города разрабатываются и внедряются в жизнь общегородские инвестиционные программы, реализация которых позволила провести реконструкцию детского парка им. Гайдара, городских прудов, парковой зоны стадиона "Динамо", социальных бань, построить муниципальные торговые комплексы, сеть магазинов "Ветеран". Все эти объекты значительно украсили город. Высокими темпами растут инвестиции в транспорт, связь и промышленность.
Подтверждением инвестиционной привлекательности города свидетельствует выбор г. Хабаровска как места вложения крупных частных капиталов, таких, как "Балтика", "Балтимор", "Террако", строительство в городе Межрегионального центра экономического сотрудничества с выставочным залом и развитой инфраструктурой, который войдет в эксплуатацию в 2008 году.
Более половины объема инвестиций направляется на модернизацию и реконструкцию производства, совершенствование технологий, обеспечивающих ресурсосбережение, эффективность производства, конкурентоспособность продукции; треть - на строительство зданий и сооружений производственного назначения; остальные - на жилищное строительство.
Значимой для экономики города остается государственная поддержка, оказываемая за счет бюджетных средств. В структуре инвестиций в основной капитал за счет бюджетных средств 26% приходится на федеральные и краевые средства, собственные средства предприятий составляют порядка 47%, прочие привлеченные средства (в том числе кредиты банков) - 27%. Успешно реализуются схемы инвестирования с участием иностранного капитала.
За счет муниципальных средств осуществляется финансирование объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, здравоохранения и образования, большая часть средств направляется на благоустройство территории города.
В конце 2005 г. подведены итоги выполнения мероприятий Концепции инвестиционной политики Администрации г. Хабаровска, на основании которых определена стратегия и тактика действий по дальнейшему формированию благоприятного инвестиционного климата в городе.
Ожидается, что объем инвестиций в основной капитал в 2006 г. составит 25,7 млрд. рублей, рост - 5% в сопоставимых ценах.
Малый бизнес занят во всех отраслях экономики города. Среднегодовые темпы прироста количественных и качественных характеристик малого предпринимательства в Хабаровске за последние годы на 25 - 30% превышают соответствующую динамику развития экономики города в целом.
В 2005 г. на территории города зарегистрировано 16,2 тыс. малых предприятий, что на 3% больше, чем в 2004 г., индивидуальных предпринимателей - 11,1 тыс. чел. Количество действующих малых предприятий составило 6482, или 40% от числа зарегистрированных (в 2004 г. - 5730 предприятий).
Сложившаяся за последние годы отраслевая структура распределения малых предприятий существенно не изменилась. В сфере торговли и общественного питания действует 48% малых предприятий, что характерно в целом и для Хабаровского края. На выпуске промышленной продукции занято 12% малых предприятий от общего числа, 19% осуществляет свою деятельность в строительстве, оказанием транспортных услуг занимается 2% малых предприятий.
С каждым годом вклад малого предпринимательства в экономику города становится более весомым. В 2005 г. доля объема продукции малых предприятий составила 17,8% от выпуска продукции, работ (услуг) в экономике города (для сравнения - в 2004 г. - 16,9%).
За последний отчетный год общее количество занятых в сфере малого бизнеса увеличилось на 6 тыс. чел. по сравнению с предыдущим годом и достигло 91,0 тыс. работающих, что составляет 28,8% от общего числа занятых в экономике города.
Таблица 2
Динамика основных показателей развития
малого предпринимательства
| Показатели | 2004 г. | 2005 г. | 2005 г. к 2004 г. в % | Прогноз 2006 г. |
| Количество зарегистрированных малых предприятий, ед. | 15700 | 16200 | 103,1 | 16700 |
| Из них количество действующих малых предприятий, ед. | 5730 | 6482 | 103,3 | 6600 |
| Количество зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, чел. | 29200 | 11128 | 12100 | |
| Из них количество действующих, чел. | 13722 | 10802 | 11000 | |
| Объем валового продукта, произведенный субъектами малого предпринимательства, млрд. руб. | 12,1 | 12,9 | 106,6 | 13,8 |
| Доля предпринимательства в объеме валового продукта, % | 16,9 | 17,8 | 105,3 | 18,0 |
| Количество занятых в сфере малого бизнеса, тыс. чел. | 85,0 | 91,0 | 107,1 | 95,0 |
--------------------------------
<*> В связи с перерегистрацией индивидуальных предпринимателей по данным налоговой службы произошло снижение в 2005 - 2006 гг. количества зарегистрированных индивидуальных предпринимателей.
В городе динамично развивается и муниципальный сектор экономики, который обеспечивает стабильное функционирование социальной среды города.
Для поддержки и повышения эффективности работы предприятий муниципального производственного сектора экономики постановлением мэра N 1408 от 30.08.2005 утверждена "Концепция развития муниципального производственного сектора экономики г. Хабаровска на период до 2010 года". Общее количество муниципальных унитарных предприятий и учреждений муниципального сектора экономики, ведущих хозяйственную деятельность, к началу 2006 г. составило 31 единицу.
В 2005 г. муниципальными предприятиями, ведущими хозяйственную деятельность, произведено продукции, оказано услуг населению на сумму 3974,8 млн. рублей, что на 18,6% больше, чем было произведено в 2004 г. Затраты на рубль произведенной продукции снизились на 1,1%.
В отраслях муниципального сектора экономики по итогам 2005 г. получено суммарной валовой прибыли в сумме 164,5 млн. рублей, что в 1,7 раза больше, чем в 2004 г., по транспортной отрасли валовые убытки составили 25,5 млн. рублей и увеличились на 20,7 млн. рублей. Основная причина - долги прошлых лет от неполной компенсации выпадающих доходов по предоставлению льгот и субсидий населению, сокращение перевезенных пассажиров, рост затрат на материально-технические ресурсы, в том числе на горюче-смазочные материалы.
Среднемесячная заработная плата отраслей муниципального хозяйства в 2005 г. составила 10922 рубля. Самая низкая среднемесячная заработная плата в жилищном хозяйстве - 8501 рубль.
Являясь центром Дальневосточного федерального округа, экономика города получает существенные финансовые ресурсы со стороны краевого и федерального бюджетов. Это обусловливает растущую роль города в экономике Хабаровского края по основным социально-экономическим показателям.
Таблица 3
Основные показатели социально-экономического развития
Хабаровского края и города Хабаровска за 2005 г.
| N п/п | Показатели | Ед. изм. | Хабаровский край | Хабаровск | Уд. вес города в объемах Хаб. края (%) |
| 1. | Оборот организаций по видам экономической деятельности в действующих ценах | млрд. руб. | 308,3 | 136,8 | 44,4 |
| в % к 2004 г. | % | 116,9 | 123,2 | x | |
| 2. | Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами по промышленным видам экономической деятельности | млрд. руб. | 71,3 | 30,0 | 42,1 |
| 3. | Инвестиции в основной капитал | млрд. руб. | 40,5 | 22,3 | 55,1 |
| в % к 2004 г. | % | 101,0 | 91,8 | x | |
| 4. | Ввод в эксплуатацию жилья организациями всех форм собственности и индивидуальными застройщиками | тыс. кв. м | 192,8 | 142,2 | 73,3 |
| в % к 2004 г. | % | 106,6 | 121,3 | x | |
| 5. | Индекс потребительских цен на товары и услуги | % | 113,6 | 114,1 | x |
| 6. | Оборот розничной торговли по всем каналам реализации в действующих ценах | млрд. руб. | 59,3 | 38,6 | 65,1 |
| в % к 2004 г. | % | 113,1 | 119,0 | x | |
| 7. | Номинальная заработная плата одного работника | руб. | 10862,5 | 13071,9 | 120,3 |
| в % к 2004 г. (реальная заработная плата) | % | 103,7 | 109,4 | x | |
| 8. | Уровень зарегистрированной безработицы | % | 3,6 | 0,97 | x |
| 9. | Численность постоянного населения | тыс. чел. | 1416,3 | 578,1 | 40,8 |
--------------------------------
<*> В сопоставимых условиях.
Социальная сфера
В городе функционирует 88 общеобразовательных школ, в том числе 81 средняя школа (в них 8 гимназий, 8 лицеев, средняя общеобразовательная школа-интернат), 3 школы основного общего образования, 4 начальных школы; 5 вечерних (сменных школ), 11 школ для детей с недостатками умственного и физического развития (в них 4 коррекционные школы, школа-сад "Верботон", 6 школ-интернатов); 2 межшкольных учебно-производственных комбината; 8 детских домов; 19 учреждений дополнительного образования; 61 дошкольное учреждение.
Количество занимающихся детей в учреждениях дополнительного образования составляет около 20,1 тыс. чел., или 38% от общего числа учащихся 1 - 11 классов. На фоне демографических факторов продолжается снижение численности учащихся в общеобразовательных учреждениях города. Общее число школьников в сравнении с 2004 - 2005 учебным годом сократилось на 5601 чел. и в 2005 - 2006 учебном году составило 53419 чел.
В целях улучшения материально-технической базы учреждений образования, внедрения в образовательный процесс информационных технологий в 2005 г. проводились следующие мероприятия: оснащение компьютерной техникой; приобретение и ремонт школьной мебели; установка противопожарной сигнализации; приобретение технологического оборудования; капитальный ремонт учреждений образования. На реализацию данных мероприятий израсходовано 114,5 млн. рублей средств бюджета города.
Сеть муниципальных медицинских учреждений г. Хабаровска включает: 18 самостоятельных амбулаторно-поликлинических и 13 госпитальных медицинских учреждений, оказывающих стационарную медицинскую помощь, 2 дома ребенка, санаторий "Амурский", службу скорой помощи, Медицинский информационно-аналитический центр. Охрану здоровья населения города осуществляют около 2 тыс. врачей и более 4 тыс. специалистов среднего медицинского персонала. В амбулаторно-поликлинических учреждениях города функционирует 18 дневных стационаров. Развивается сеть стационаров на дому. В 2005 г. этой формой медицинского обслуживания охвачено 20,4 тыс. чел.
В городе работает 70 библиотек, книжный фонд которых считается одним из лучших на Дальнем Востоке. К услугам жителей Хабаровска и гостей города 5 театров, концертный зал, 6 музеев, 4 кинотеатра.
Сегодня в Хабаровске действует крупнейший на Востоке России дворец спорта "Платинум арена" на 7 тыс. мест, к услугам жителей на территории города для занятий физической культурой и спортом предоставлено 600 спортивных сооружений, в том числе 156 спортивных залов, 15 бассейнов, 131 хоккейная площадка, 11 лыжных баз и 10 стрелковых тиров.
В городе функционирует 16 государственных детско-юношеских спортивных школ, в том числе 8 муниципальных. В 2005 г. всеми формами физической культуры и спорта было охвачено 63,4 тыс. чел., проведено 146 спортивных соревнований, в которых приняло участие более 16,5 тыс. чел.
С развитием экономики города, с ростом жизненного уровня населения крепнет и банковская система. На территории г. Хабаровска действуют 25 банковских учреждений, с 2003 г. открыт филиал японского банка "Мичиноку Банк".
В Хабаровске разработаны и реализуются более 30 отраслевых целевых программ развития городского хозяйства, принят Стратегический план устойчивого развития города Хабаровска до 2020 г. Город Хабаровск принят в Клуб городов-стратегов.
Уровень жизни населения
В последние годы в г. Хабаровске активизировалось строительство жилья. Потребности в нем формирует не только местное население, но и жители северных районов Хабаровского края и других регионов Дальнего Востока. Статус центра федерального округа и в связи с этим возрастающие возможности получения высокооплачиваемой работы повышают конкурентоспособность города и делают его наиболее привлекательным среди дальневосточных городов.
Величина месячного прожиточного минимума для отдельных категорий населения г. Хабаровска характеризуется следующими данными:
Таблица 4
Величина месячного прожиточного минимума
для отдельных категорий населения
| Категории граждан | Прожиточный минимум, рублей | Темпы роста 2005 г. в % к 2004 г. | |
| за 4 квартал 2004 г. | за 4 квартал 2005 г. | ||
| На душу населения | 3670 | 4387 | 119,5 |
| Трудоспособное население | 3937 | 4696 | 119,3 |
| Пенсионеры | 2762 | 3293 | 119,2 |
| Дети до 7 лет | 3182 | 3831 | 120,4 |
| Подростки от 7 до 15 лет | 3798 | 4596 | 121,0 |
Стоимость минимального набора продуктов питания, входящих в потребительскую корзину (для мужчины трудоспособного возраста), за январь - декабрь 2005 г. составила 1807,9 рублей и увеличилась по сравнению с 2004 г. на 10,0%.
Средняя номинальная заработная плата за январь - декабрь 2005 г. сложилась в размере 11890,9 рублей и увеличилась по сравнению с аналогичным периодом 2004 г. на 22,9%. Размер реальной заработной платы (скорректированный на индекс потребительских цен) увеличился на 10,0%. В 2006 г. прожиточный минимум в среднем на душу населения прогнозируется в размере 5132,8 рублей с ростом к 2005 г. на 17%.
На 1 января 2006 г. численность официально зарегистрированных безработных составила 3483 чел. (91,4% от уровня прошлого года), из них 3121 человеку назначено пособие по безработице. Средний размер пособия по безработице в 2005 г. составил 1198,8 рублей.
Уровень регистрируемой безработицы на 1 января 2006 г. составил 0,97% (для сравнения - на 01.01.2005 - 1,07%). Доля рабочих профессий стабильно удерживается на уровне 65 - 70% общего объема вакансий. Основным заявителем вакансий остается бюджетная сфера.
Привлечение и использование дешевой иностранной рабочей силы не стимулирует рост заработной платы и внедрение новых технологий. В связи с этим существуют вакансии с оплатой труда ниже прожиточного минимума. Среднегодовое число таких "неперспективных вакансий" в 2006 г. оценивается в 25 - 30% общего объема. Реально до 4,5 - 5 тыс. свободных мест окажутся невостребованными в 2006 г. из-за заявленных условий труда и оплаты, и структурного несоответствия спроса и предложений рабочей силы.
В 2006 г. в г. Хабаровске началась реализация "Программы занятости населения на 2006 - 2008 годы". Программа направлена на развитие активных форм занятости населения:
- организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан от 14 до 18 лет;
- организация общественных работ;
- организация временного трудоустройства особо нуждающихся в социальной поддержке граждан;
- организация временного трудоустройства выпускников начального и среднего профессионального образования в возрасте от 18 до 20 лет;
- организация ярмарок вакансий рабочих мест.
Внешнеэкономическая деятельность
С точки зрения геополитического положения города, который находится на пересечении транспортных путей в страны Азиатско-Тихоокеанского региона и Северо-Восточную Азию, а также его производственно-ресурсного потенциала Хабаровск является привлекательным для развития внешнеторгового сотрудничества.
Обычным явлением стала деятельность представительств и филиалов зарубежных фирм, банков и общественных организаций. В городе действуют известные международному бизнесу корпоративные структуры: ОАО "Дальлеспром", ОАО "Амурское речное пароходство", ОАО "Хабаровский аэропорт", "Дальневосточный филиал ОАО "Российские железные дороги" и др.
Важное значение для международных контактов имеют побратимские и дружественные связи жителей г. Хабаровска с городами сопредельных стран. Налажено тесное сотрудничество муниципалитетов и работа по совместным проектам; обмены культурными, спортивными, детскими делегациями с городом Ниигатой (Япония), Харбином и Цзямусы (Китай), Пучоном (Республика Корея) и др.
Растущие связи с городом-побратимом Пучон привели к подписанию между Администрацией г. Хабаровска и Корейским детским благотворительным фондом договора об оказании бесплатной медицинской оперативной помощи хабаровским детям с заболеваниями сердца.
В 2005 г. проводилось участие в бизнес-миссиях хабаровских предпринимателей и организация приема в городе Хабаровске делегаций представителей деловых кругов зарубежных городов; организация работы выставок и презентаций товаров, производимых предприятиями городов-побратимов.
Для решения общих проблем, связанных с охраной окружающей среды, проводится укрепление трехстороннего сотрудничества городов-побратимов "Хабаровск - Ниигата - Харбин", с Харбином - по проблемам рек бассейна Амура.
В 2005 г. Администрация г. Хабаровска приняла решение о вступлении в члены Евроазиатского отделения Всемирной организации объединенных городов и местных властей.
С целью расширения международных связей, активизации внешнеэкономического взаимодействия, а также туристических обменов с зарубежными и российскими городами в ноябре 2005 г. создано муниципальное унитарное предприятие "Городской центр международного сотрудничества".
1.3.Обоснование необходимости проведения реформ
Экономика г. Хабаровска и сложившаяся система налогообложения определяют доходы муниципального бюджета. Бюджетные назначения по поступлению собственных доходов в бюджет города за 2005 г. выполнены на 101,8%, при плане 3,23 млрд. рублей мобилизовано 3,29 млрд. рублей, дополнительно поступило 59518 тыс. рублей.
По сравнению с 2004 г. поступление собственных доходов в бюджет города уменьшилось на 16% (факт 2004 г. - 3,92 млрд. рублей). Данное снижение объясняется изменением в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации в части отмены налогов и уменьшения нормативов распределения федеральных и региональных налогов и сборов в бюджет города.
Наибольший удельный вес (67,9%) в общей сумме собственных доходов занимают налоговые платежи (2,23 млрд. рублей.). Удельный вес неналоговых доходов составляет 21,5%, или 0,7 млрд. рублей.
Основными доходными источниками бюджета города за 2005 г. стали:
- налог на доходы физических лиц - 1,62 млрд. рублей (49,2% от суммы собственных доходов);
- единый налог на вмененный доход - 0,39 млрд. рублей (11,9%);
- доходы от сдачи в аренду земельных участков и имущества - 0,38 млрд. рублей (11,4%);
- доходы от реализации имущества - 0,195 млрд. рублей (5,5%, включая доходы от реализации военного имущества).
За 2005 г. поступления по единому налогу на вмененный доход к уровню прошлого года увеличились в 3,3 раза, или на 272130 тыс. рублей, (для сравнения: за 2004 г. поступило 0,12 млрд. рублей).
Указанный рост поступлений единого налога на вмененный доход обусловлен изменением в налоговом законодательстве (увеличением с 01.01.2005 базовой доходности по видам деятельности в 1,5 раза, увеличением норматива отчислений в 2 раза), а также увеличением количества плательщиков единого налога на вмененный доход на 470 (2005 г. - 7011, 2004 г. - 6541).
Одним из основных доходных источников бюджета города являются доходы, получаемые от использования муниципального имущества. Бюджетные назначения выполнены на 99% (план - 420277 тыс. рублей, факт - 415464 тыс. рублей), недопоступило 4813 тыс. рублей.
Причиной этого факта является невыполнение бюджетных назначений по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, при плане 40000 тыс. рублей фактически поступило 21707 тыс. рублей.
Исполнение бюджета по средствам, поступающим в бюджет города из краевого и федерального бюджета, составило 1,67 млрд. рублей., или 112,4% к уточненному бюджету.
Структура бюджетных доходов меняется в пользу неналоговой составляющей. Среди отраслей промышленности наибольший вклад в пополнение городского бюджета вносят промышленность, транспорт, строительство и торговля с общественным питанием. При росте доходов бюджета усиливается его дефицитность.
В расходной части бюджета преобладают традиционные статьи расходов: образование, здравоохранение и жилищно-коммунальное хозяйство. Низка доля финансирования молодежных проблем. В то же время, являясь столицей Дальневосточного федерального округа, экономика города получает существенные финансовые ресурсы со стороны краевого и федерального бюджетов.
Постановлением мэра г. Хабаровска от 13.07.2006 N 751 утверждена "Концепция увеличения доходной части бюджета города на 2006 - 2008 годы". Концепция увеличения доходной части бюджета городского округа "Город Хабаровск" на среднесрочную перспективу определяет основные цели, задачи и ключевые направления политики города на этот период в сфере формирования и развития налоговой базы, обеспечивающей устойчивый рост экономики и повышение финансовой самостоятельности муниципального образования "Город Хабаровск".
Бюджет города на 2007 г. сформирован согласно ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где предусмотрены все полномочия, вытекающие из круга вопросов местного значения, и в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 6 июля 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - 131-ФЗ).
Кроме финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, исполняются в 2006 г. государственные полномочия за счет средств местного бюджета.
Так, например:
- в соответствии со 131-ФЗ в перечне полномочий городского округа отсутствуют обязанности по социальной поддержке и обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на сегодняшний день все расходы по содержанию данной категории детей в детских домах, кроме питания и обмундирования, осуществляются за счет средств бюджета города (на 2006 г. - 74,6 млн. рублей);
- подготовка и повышение квалификации кадров в образовании является полномочием края, однако финансовые средства на исполнение данного полномочия городу не переданы и Администрация города вынуждена производить эти расходы за счет бюджета города (на 2006 г. - 6,3 млн. рублей).
В 2006 г. бюджет города принял на себя дополнительные полномочия согласно Федеральному закону N 199-ФЗ от 29.12.2004 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципального образования" без изменения финансовой помощи из краевого бюджета:
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа - 3,6 млн. рублей;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охрана их жизни и здоровья - 6,9 млн. рублей;
- организация осуществления мероприятий по гражданской обороне, создание и содержание аварийно-спасательных служб - 7,0 млн. рублей, создание аварийных запасов продовольствия - 34,9 млн. рублей.
Меняется структура расходов бюджета города. В связи с совершенствованием системы оплаты труда в бюджетной сфере ежегодно растет удельный вес затрат на заработную плату в бюджете города.
Так, в 2000 г. расходы на выплату заработной платы составляли 32%, в 2005 г. - 34%, в 2006 г. - 36%, в 2007 г. прогноз - 38%.
Доля расходов по отрасли "Образование" в общем объеме в 2006 г. составляет - 25%, в 2007 г. - 27%.
Доля расходов по отрасли "Здравоохранение" в общем объеме в 2006 г. составляет - 21%, в 2007 г. - 22%.
Бюджет города из года в год формируется с дефицитом, преодоление которого вряд ли возможно и в будущем году. В силу этого нет возможности обеспечения полного и своевременного финансирования муниципальных расходов в соответствии с 131-ФЗ. Дефицит бюджета приводит к образованию кредиторской задолженности. Город вынужден брать кредиты, тем самым усугубляя финансовое положение бюджета города. Структура муниципального внутреннего долга по состоянию на 01.09.2006 составляет 355,8 млн. рублей, в том числе:
- кредиты - 40,0 млн. рублей;
- долговые обязательства по соглашениям и договорам - 11,4 млн. рублей;
- муниципальные гарантии по обязательствам третьих лиц - 304,4 млн. рублей.
На реализацию общегородских инвестиционных программ привлекаются средства инвесторов.
При рассмотрении проекта бюджета города на 2007 г. будут предусмотрены средства по социальной ипотеке в объеме 15,0 млн. рублей.
В области здравоохранения реализация национального проекта осуществляется по пяти программам (оказание медицинской помощи беременным, роженицам по родовым сертификатам; дополнительная работа участковой службы; дополнительная вакцинация взрослого и детского населения против гепатита, гриппа, краснухи и полиомиелита; диспансеризация работающего населения и оснащение лечебно-профилактических учреждений медицинским оборудованием). Поставка оборудования в город планируется на сумму 56,5 млн. рублей, а за 1 полугодие 2006 г. поставлено на сумму 25 млн. рублей, или 44% от планируемого.
Реализация приоритетного национального проекта "Образование" ведется по направлениям: стимулирование общеобразовательных учреждений, поощрение лучших учителей, дополнительное вознаграждение за выполнение функций классного руководителя, информатизация образования, государственная поддержка талантливой молодежи. На приобретение учебного оборудования специализированных классов запланированы средства в сумме 9,0 млн. рублей. В первом полугодии 2006 г. выделено 9,0 млн. рублей.
Приоритетной задачей Администрации города остается совершенствование рыночных механизмов мобилизации инвестиционных ресурсов, направляемых в жилищное строительство.
В этих целях в городе реализуются программы:
- "Накопительная схема приобретения жилья в городе Хабаровске";
- "Переселение граждан города Хабаровска из ветхого и аварийного жилищного фонда в 2003 - 2010 гг.";
- "Социальная ипотека для жителей города Хабаровска на 2006 - 2017 годы";
- "Жилье для молодых семей на 2006 - 2009 годы".
В текущем году продолжена работа по привлечению в город новых организационно-экономических и технологических схем жилищного строительства с участием иностранного капитала. Ведется совместная работа с Харбинской строительной компанией "Восток" по организации в городе крупномасштабного жилищного строительства на ул. Яшина - Джамбула.
Важнейшим ресурсом развития экономики города является малое предпринимательство. Продолжается реализация третьей по счету городской целевой программы "Развитие и поддержка малого предпринимательства в г. Хабаровске на 2004 - 2006 годы".
В проекте на 2007 г. учтен темп роста собственных доходов в размере 6,5% (без учета межбюджетных трансфертов).
По предварительным расчетам основные характеристики бюджета городского округа составили:
- доходы всего - 3936,4 млн. рублей, в том числе:
- налоговые доходы - 3013,7 млн. рублей (76,5%);
- неналоговые доходы - 633,3 млн. рублей (16%);
- доходы от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности - 289,3 млн. рублей (7,3%);
- расходы всего - 4642,3 млн. рублей, в том числе:
- заработная плата и начисления - 1716,6 млн. рублей (36,9%);
- коммунальные услуги - 375,1 млн. рублей (8%);
- капитальный ремонт - 636,3 млн. рублей (13,7%);
- капитальное строительство - 401,2 млн. рублей (8,6%);
- прочие расходы - 1513,1 млн. рублей (32,6%);
- дефицит - 705,9 млн. рублей, или 17,9%.
Утвержденный краевым законом норматив на одного обучающегося для реализации основных общеобразовательных программ не позволяет в полном объеме производить финансирование учреждений на учебные расходы. Муниципалитет вынужден расходы по приобретению школьной мебели, классных досок, учебного оборудования производить за свой счет. Кроме того, необходимо быстрее решать вопрос о финансировании данного полномочия с учетом расходов на введение централизованного бухгалтерского учета, что позволит более рационально использовать бюджетные средства.
Администрация города, руководители пассажирских предприятий, отраслевой краевой профсоюз еще до принятия Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - 122-ФЗ) неоднократно обращались на имя Губернатора, министров социальной защиты, транспорта, экономического развития с просьбой принять решение о выдаче финансовых средств всем льготникам на руки либо введении простой системы учета поездок льготных пассажиров. Итог этого - многолетний спор о размере субвенции на перевозку льготников.
Наиболее серьезная проблема города Хабаровска - капитальный ремонт муниципального жилого фонда. На текущий момент город имеет жилищный фонд, нуждающийся в значительных средствах на капитальный ремонт. Требуется снести 340 тыс. кв. м ветхого жилья. В настоящее время реализуется Программа "Переселение граждан города Хабаровска из ветхого и аварийного жилищного фонда в 2003 - 2010 гг.".
Кроме того, в период с 1993 по 2006 гг. принято в муниципальную собственность ведомственное жилье (3422 тыс. кв. м). Площадь муниципального жилищного фонда за этот период увеличилась более чем в 2 раза. Ежегодно требует решения вопрос подготовки фонда к осенне-зимнему периоду на сумму 10,0 млрд. рублей.
В связи с тем, что Федеральной службой по тарифам России с 2006 г. устанавливаются предельные индексы изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги, бюджет города вынужден принимать на себя дополнительные расходы. Так, Приказом Федеральной службы по тарифам России от 11.08.2006 N 179-Э/1 предельный индекс изменения размера платы граждан по Хабаровскому краю на 2007 г. установлен в размере 117%. Однако данный процент роста не покрывает фактические затраты на материалы, энергоресурсы, обеспечивающие содержание и ремонт жилищного фонда в полном объеме. Кроме того, на сегодняшний день население города Хабаровска оплачивает расходы на содержание и ремонт жилья не в полном объеме, а всего на 91%. Данная ситуация приводит к необходимости предусмотреть в бюджете города дотацию на содержание и ремонт жилья в размере 403 млн. рублей.
В рамках финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства необходимо остановить рост тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и размеров платы за жилое помещение и коммунальные услуги путем установления соответствующих предельных индексов. Для этого также необходимы средства на реконструкцию и модернизацию коммунальных систем и жилого фонда в сумме 5 млрд. рублей.
В соответствии со статьей 16 131-ФЗ содержание и ремонт дорог, благоустройство территорий, укладка асфальтобетонных покрытий, ремонт ливневых стоков в пределах границ городского округа относится к вопросам городского округа и финансируется за счет средств бюджета города. Необходимо принять нормативный документ о разграничении дорог федерального, регионального и муниципального уровня.
В рамках реализации Подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" необходимо предусмотреть средства для приобретения жилищных сертификатов для указанных в законах категорий граждан, тем более в свете привлечения населения на постоянное место жительства на Дальний Восток, в сумме 1 - 2 млрд. рублей.
В связи с продолжительным загрязнением реки Амур хлорсодержащими, бензольными соединениями, пестицидами, бифенилами, полиароматическими углеводородами, а особенно после систематических аварий на предприятиях сопредельной Китайской народной республики, возникла острая необходимость строительства альтернативного источника водоснабжения города Хабаровска (Тунгусское месторождение подземных вод). Стоимость строительства составит 3,5 млрд. рублей. Таких средств у города нет, а существующая, даже реконструированная, схема водопровода с проблемами водоснабжения справиться не в состоянии.
Кроме того, производительность городских водозаборов в 3 раза превышает производительность действующих очистных сооружений, большинство из которых находится в аварийном состоянии. Около 40 млн. куб. м сточных вод в год сбрасывается в бассейн реки Амур без очистки. А между тем ведется интенсивная застройка города, что ведет к усугублению сложившейся ситуации со сточными водами. Для расширения и реконструкции существующих систем необходимо 4,8 млрд. рублей.
Проведение клинико-лабораторного обследования на энтеровирусные заболевания - функция краевого центра. Город не может оставаться в стороне, Администрацией разработан План мероприятий по снижению заболеваемости серозно-вирусным менингитом. На сегодняшний момент на осуществление комплекса организационно-профилактических мер, а также реабилитацию детей и подростков на базе муниципального медицинского учреждения "Детский санаторий "Амурский" расходы составили 1380,0 тыс. рублей.
Анализ проблем в финансово-бюджетной сфере города и смежных отраслях сферы муниципальной экономики демонстрирует необходимость проведения комплексного реформирования муниципальных финансов в соответствии с основными направлениями бюджетной и административной реформ, в частности: совершенствование бюджетной политики в среднесрочном периоде, повышение эффективности системы управления муниципальными финансами и внедрение новой культуры муниципального управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению.
1.4.Цели и задачи Программы реформирования
Реализация в городе Стратегического плана устойчивого развития Хабаровска до 2020 года позволит обеспечить жителям социальный комфорт, достаток и безопасность; территории - современное обустройство; бизнесу - благоприятный правовой и инвестиционный климат; труду - качественную профессиональную подготовку, высокую производительность труда.
Данная Программа реформирования - неотъемлемая и важная часть общей стратегии динамичного социально-экономического развития муниципального образования. Программа реформирования является комплексным документом модернизации и совершенствования всех аспектов управления муниципальными финансами г. Хабаровска.
Главная цель Программы реформирования - вывести управление муниципальными финансами города Хабаровска на новый, качественно более высокий уровень, позволяющий повысить качество жизни населения. Внедрение новых подходов к управлению муниципальными финансами должно максимально способствовать:
- стабилизации бюджетной системы города,
- обеспечению предоставления населению муниципального образования полного набора требуемых бюджетных услуг,
- повышению качества бюджетных услуг,
- повышению благосостояния работников сферы оказания бюджетных услуг и созданию возможностей для получения ими адекватной оплаты результатов их труда,
- созданию благоприятных условий для экономического развития города,
- привлечению инвестиций, в том числе на развитие сферы по оказанию бюджетных услуг.
Кроме того, целью реализации Программы реформирования является получение положительных оценок проводимой органами власти города Хабаровска бюджетной политики со стороны налогоплательщиков (предприятий, организаций и населения). Это обеспечит общественную стабильность и устойчивость на территории муниципального образования.
В соответствии со стратегической целью основными целями реформирования финансов на муниципальном уровне являются:
- улучшение качества администрирования местного бюджета, повышение его прозрачности и качества планирования, повышение эффективности и результативности бюджетных расходов;
- создание благоприятных условий для устойчивого социально-экономического развития г. Хабаровска путем реформирования системы управления муниципальными финансами и отраслями муниципального сектора экономики;
- реализация основных положений реформы бюджетной системы: реформы бюджетного процесса, бюджетного учета, реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений;
- внедрение новых подходов к управлению муниципальными финансами, способствующих обеспечению предоставления населению муниципального образования полного набора требуемых бюджетных услуг;
- повышение удовлетворенности населения города деятельностью органов местного самоуправления и качеством предоставляемых населению муниципальных бюджетных услуг;
- совершенствование механизмов эффективного управления муниципальным имуществом;
- совершенствование структуры, систем управления издержками, качеством продукции предприятий муниципального сектора экономики;
- создание благоприятных условий для увеличения доходной базы местного бюджета и привлечения инвестиций в г. Хабаровск, в том числе на развитие сферы по оказанию бюджетных услуг;
- обеспечение прозрачности деятельности органов местного самоуправления и повышение общественного контроля.
Цели Программы реформирования, обусловленные результатами анализа исходного состояния муниципальных финансов г. Хабаровска, призваны устранить основные недостатки в управлении общественными финансами в ходе реализации основных направлений Программы реформирования.
Для достижения поставленных целей и повышения качества управления общественными финансами в рамках реализации Программы реформирования необходимо решение следующих задач:
- формирование сбалансированной налоговой и бюджетной политики муниципального образования на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
- внедрение системы среднесрочного финансового планирования, повышение точности планирования местного бюджета;
- мобилизация финансовых ресурсов на улучшение социально-экономического положения в муниципальном образовании;
- внедрение системы бюджетирования, ориентированной на результат, повышение эффективности использования и экономии бюджетных средств;
- реализация принципов ответственной бюджетной политики;
- повышение прозрачности бюджетных процессов;
- внедрение передовой организационной культуры муниципального управления, ориентированной на повышение эффективности работы аппарата управления муниципального образования;
- разработка и утверждение системы оценки качества предоставляемых муниципальных бюджетных услуг, эффективности и результативности бюджетных расходов;
- оптимизация состава и повышение эффективности использования муниципальной собственности, совершенствование системы учета муниципального имущества;
- оптимизация функционирования муниципального сектора экономики: реформирование жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, совершенствование системы социальной защиты населения;
- формирование муниципальной долговой политики, разработка и внедрение системы управления муниципальным долгом;
- получение кредитного рейтинга и повышение инвестиционной привлекательности г. Хабаровска;
- реализация положений административной реформы путем повышения квалификации работников органов местного самоуправления, реализации программ инновационного обучения сотрудников;
- совершенствование нормативной правовой базы по основным направлениям реформирования системы управления муниципальными финансами, интегрирующей подходы к муниципальному управлению;
- обеспечение режима открытости информации об использовании общественных ресурсов и учета общественного мнения при определении бюджетно-налоговой политики муниципального образования.
Решение этих задач в полной мере возможно только в условиях разработки и внедрения на территории муниципального образования нового стандарта управления муниципальными финансами, способствующего созданию условий для стабильного повышения качества жизни населения и его успешной самоорганизации на основе эффективного использования экономико-географического, социохозяйственного и административно-политического потенциала города и региона.
В мае 2008 г. исполнится 150 лет городу Хабаровску, крупнейшему в Дальневосточном регионе промышленному, научно-техническому и социально-культурному центру. Это знаменательное событие связано с началом освоения российских дальневосточных земель, берегов Амура и Тихого океана.
Многообразие направлений по подготовке к 150-летию г. Хабаровска невозможно реализовать без консолидации усилий органов власти всех уровней, создания организационных и финансовых условий, участия федерального бюджета в финансовой поддержке.
Завершение второго этапа реализации Программы реформирования совпадает с 150-летием города, что позволит не только подвести итоги жизни города, но и открыть новые страницы, обозначить ориентиры дальнейшего развития центра Дальневосточного федерального округа.
Девиз города: "Хабаровск - город мира, культуры и созидания"; брэнд - безопасность, благополучие, здоровье, духовность.
1.5.Основные подходы к реализации Программы реформирования
Разработка и реализация Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска опирается на следующие основные принципы:
- комплексность и взаимосвязь всех элементов муниципального управления, составляющих основу финансов муниципального образования;
- учет бюджетной и управленческой политики, проводимой на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном;
- экономическая обоснованность и эффективность;
- реалистичность в оценке имеющихся ресурсов в рамках реализации Программы реформирования;
- повышение прозрачности всех направлений деятельности органов местного самоуправления;
- комплексная автоматизация информационных потоков и бизнес-процессов;
- реализация принципа "управленческой инициативы", учитывающей использование в работе передовых практик и инструментов управления общественными финансами;
- имплементация и полное соответствие мероприятий Программы реформирования требованиям действующего законодательства.
Основными механизмами, используемыми в рамках реализации Программы реформирования, в соответствии с установленными принципами, являются:
- разработка и совершенствование муниципальных нормативных правовых актов по соответствующим направлениям реформирования;
- разработка методологической основы управления местными финансами;
- практическая адаптация применительно к г. Хабаровску передовых практик управления финансами;
- повышение кадрового потенциала через проведение курсов повышения квалификации, семинаров для работников муниципальной сферы и органов местного самоуправления;
- модернизация информационной системы управления финансами, интеграция ее со смежными информационными системами управления отраслями муниципального сектора экономики;
- повышение прозрачности деятельности муниципальной сферы через использование СМИ и сети Интернет;
- создание процедур внутреннего и внешнего контроля за реализацией основных направлений реформы общественных финансов г. Хабаровска.
Реализация основных целей и задач будет осуществляться по основным направлениям Программы реформирования:
- реформа бюджетного процесса и управления расходами;
- внедрение бюджетирования, ориентированного на результат;
- реализация положений административной реформы;
- реформирование муниципального сектора экономики (модернизация системы ЖКХ, транспорта, социальной защиты населения и т.д.);
- совершенствование системы муниципальных инвестиций;
- создание условий для развития доходной базы местного бюджета;
- совершенствование долговой политики.
Рис. 4. Дерево целей Программы реформирования
Рисунок не приводится.
В общем виде взаимосвязь стратегической цели, системы базовых направлений реформирования системы управления муниципальными финансами и основных ожидаемых результатов приведены на рис. 4 (не приводится) в виде дерева целей Программы реформирования.
Дерево целей Программы реформирования исходит из стратегической цели Программы реформирования - улучшение качества управления муниципальными финансами, позволяющее создать условия для стабильного повышения качества жизни населения и его успешной самоорганизации на основе эффективного использования экономико-географического, социохозяйственного и административно-политического потенциала города и края, - и представлено в виде иерархии целей и направлений реформ, а также задач, решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достижения стратегической цели.
Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по направлениям, предусмотренным Программой реформирования.
Разработка Программы реформирования как комплексного инструмента и проведение работ по основным направлениям позволят решить целый ряд взаимосвязанных и взаимообусловленных задач:
В рамках реформы бюджетного процесса и управления расходами:
- изменение структуры и технологии бюджетного планирования путем формализации и автоматизации бюджетных процедур, в первую очередь в части составления и рассмотрения проекта бюджета;
- инвентаризация муниципальных услуг позволит вычленить те виды деятельности, которые целесообразнее осуществлять через систему муниципального заказа, чем через действующие бюджетные учреждения, в т.ч. заказа на услуги. Таким образом, будет последовательно осуществляться переход от финансирования бюджетной сети к финансированию бюджетных услуг, что является реализацией концепции бюджетной реформы: "переход от управления затратами к управлению результатами";
- в рамках развития бюджетного процесса необходимо обеспечить помесячное кассовое планирование доходов-расходов местного бюджета внутри года, т.е. детализировать поквартальные временные рамки планирования в рамках исполнения бюджетной росписи;
- формирование и совершенствование реестра расходных обязательств г. Хабаровска как инструмента, который должен стать важнейшим элементом управления бюджетом "принятых" и "принимаемых" обязательств, а впоследствии интегрирован как в разрабатываемую систему муниципальных бюджетных услуг, так и в систему среднесрочного финансового планирования г. Хабаровска.
В рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат:
- инвентаризация и определение перечня бюджетных услуг должны сопровождаться работой по оценке себестоимости их предоставления, сравнения данных показателей с работой негосударственного сектора. Эта работа взаимосвязана с развитием системы бюджетного учета и инвентаризацией бюджетных учреждений на предмет целесообразности их перевода в форму негосударственных (немуниципальных) организаций, в том числе и в автономные учреждения;
- при инвентаризации предоставляемых бюджетных услуг возможно проведение исследований с использованием методик негосударственного сектора управления в области маркетинга с целью определения критериев оценки качества данных услуг их конечными потребителями. Результаты данной работы должны быть использованы соответственно при разработке стандартов качества муниципальных бюджетных услуг на втором этапе реализации Программы реформирования;
- формирование среднесрочных программ расходов муниципального сектора г. Хабаровска должно основываться на определении объемов, сроков и качества предоставления бюджетных услуг;
- разработка ведомственных программ расходов исходя из условия их реалистичности, т.е. обеспеченности ресурсами и достижимости целей в поставленные сроки с обязательной координацией параметров программ с общими параметрами среднесрочного развития бюджетной системы г. Хабаровска;
- при создании механизмов разработки среднесрочных ведомственных программ необходимо добиваться соответствия показателей данных программ так называемым критериям SMART (Specific - конкретные, Measurable - измеримые, Achievable - достижимые, Relevante - значимые, Time-bound - определенные во времени);
- разработки системы постоянного мониторинга исполнения муниципальных ведомственных программ, проведение периодической (раз в несколько лет) их инвентаризации;
- повышение самостоятельности бюджетных учреждений должно сопровождаться повышением их ответственности за достижение ожидаемых результатов работы, созданием экономических и управленческих стимулов для повышения эффективности управления данными ресурсами;
- повышение самостоятельности бюджетных учреждений должно повлечь повышение роли и значимости внутреннего контроля и аудита на уровне самих муниципальных ведомств и непосредственно бюджетных учреждений;
- среднесрочное финансовое планирование в перспективе должно стать основным инструментом реализации бюджетного процесса. Это потребует перехода от фактически сложившегося "ежегодного" цикла управления муниципальными финансами к последовательному и системному управлению ресурсами и результатами деятельности муниципального сектора в рамках нескольких лет, к формированию так называемых "скользящих" бюджетов;
- среднесрочный финансовый план в обязательном порядке должен быть основой для составления бюджета очередного года, являясь составной частью общей стратегии (программы) социально-экономического развития г. Хабаровска;
- система среднесрочного финансового планирования должна быть четко привязана к трем ключевым направлениям управления муниципальными финансами;
- планирование доходной части бюджета г. Хабаровска на несколько лет вперед;
- управление муниципальным долгом;
- управление расходами исходя из реестра расходных обязательств г. Хабаровска, оценки объема потребности муниципальных бюджетных услуг (в финансовых и натуральных показателях), среднесрочных ведомственных программ расходов.
В рамках реализации положений административной реформы:
- реализацию административной реформы в г. Хабаровске предполагается осуществлять в рамках основных направлений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг., одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р;
- основные приоритеты в повышении квалификации муниципальных служащих в рамках реализации Программы реформирования должны быть непосредственно связаны с основными направлениями реформирования, установленными Программой.
В рамках реформирования муниципального сектора экономики (модернизация системы ЖКХ, транспорта, социальной защиты населения и т.д.):
- необходимо сформировать основу для создания системы консолидированного учета муниципальных общественных финансов ("расширенного бюджета") на основе учета финансовых ресурсов муниципального сектора г. Хабаровска;
- необходимо сформировать политику и методологию управления муниципальными унитарными предприятиями со стороны Администрации г. Хабаровска как собственника предприятий. В данной сфере должны использоваться принципы и механизмы корпоративного управления, применяемые через советы директоров;
- стратегия оздоровления и развития отдельных отраслей муниципального сектора (ЖКХ, транспорт) должна находить свое отражение в проводимой Администрацией г. Хабаровска тарифной политике, которая должна включать возмещение экономически обоснованных затрат, инвестиционную составляющую тарифов, а также систему стимулов к снижению затрат.
В рамках совершенствования системы муниципальных инвестиций:
- при разработке методики оценки муниципальных инвестиционных проектов необходимо в обязательном порядке применять методики финансового и инвестиционного анализа, используемые в негосударственном секторе, в совокупности с разработкой критериев оценки социальной и бюджетной эффективности реализации рассматриваемых проектов;
- совершенствование системы муниципальных инвестиций в обязательном порядке должно быть связано с разработкой системы управления муниципальным долгом и системы формирования среднесрочных ведомственных программ расходов;
- необходимо создание системы отбора, оценки, согласования объемов и принятия решений об осуществлении и финансировании проектов исходя из социального, экономического и бюджетного эффектов от реализации инвестиционного проекта.
В рамках создания условий для развития доходной базы:
- основной потенциал для развития собственной доходной базы г. Хабаровска заключается в повышении эффективности сбора имущественных налогов, в первую очередь - земельного налога. В связи с этим особо важным является создание кадастра имущества как объекта налогообложения;
- повышение качества планирования доходной базы будет являться ключевым фактором в реализации инструментов среднесрочного финансового планирования.
В рамках совершенствования долговой политики:
- В рамках развития долговой политики муниципалитета можно выделить основные направления:
- использование заемных средств в целях управления кассовыми разрывами, т.е. для управления ликвидностью бюджета города в пределах финансового года;
- использование заемных средств для финансирования капитальных (инвестиционных) расходов муниципалитета в рамках покрытия дефицита бюджета;
- формирование долговой политики как неотъемлемой части комплексной системы среднесрочного финансового планирования, напрямую влияющей на формирование расходов будущих периодов;
- совершенствование политики управления муниципальным долгом во взаимосвязи с формированием системы муниципальных инвестиций. Важной задачей управления станет обеспечение условия, что расходы на обслуживание привлеченных долговых обязательств не превышают положительного экономического эффекта от осуществляемых муниципальных инвестиций;
- в рамках управления процедурами предоставления муниципальных гарантий должна использоваться методология оценки по базовым концепциям, идентичная методологии, используемой при оценке муниципальных инвестиционных проектов.
Программа реформирования имеет необходимое финансово-экономическое обоснование, информационно-аналитическое и кадровое обеспечение, а также возможность реализации предусмотренных мероприятий в установленные сроки на условиях софинансирования.
Администрация г. Хабаровска при разработке и реализации Программы реформирования исходит из реальности и возможности достижения планируемых результатов. Данный подход позволяет уверенно говорить о безусловном выполнении Программы реформирования и достижении поставленных целей.
1.6.Базовое состояние в разрезе основных направлений реализации Программы реформирования
По состоянию на 1 июля 2006 г. в г. Хабаровске сделан определенный задел по реформированию финансово-бюджетной сферы.
В рамках реформы бюджетного процесса и управления расходами была проведена оценка возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций, автономных учреждений.
Кроме того, в рамках реформирования бюджетного процесса и управления расходами по состоянию на 1 июля 2006 г. в Администрации г. Хабаровска проведена оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникших при исполнении бюджета за последние три отчетных года, и финансовых последствий их возникновения.
В рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, проведена оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года, а также оценка функций и задач ведомств муниципального образования.
В рамках административной реформы проведена оценка основных требований к отдельным направлениям и должностям муниципальной службы.
В рамках реформирования муниципального сектора экономики по состоянию на 01.07.2006 в г. Хабаровске были выполнены следующие мероприятия:
- проведена оценка дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, в том числе по видам и источникам задолженности;
- проведена оценка финансовых показателей деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства (выручка, затраты, прибыль и т.д.) за последние три года в разрезе жилищно-коммунальных услуг;
- проведена оценка ежегодной потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельно по видам жилищно-коммунальных услуг;
- проведена оценка ежегодной потребности населения в получении транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения.
В рамках создания условий для развития доходной базы:
- проведена оценка потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за последние три отчетных года;
- проведена оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года;
- проведена оценка фактического уровня деловой активности на примере малого предпринимательства за последние три отчетных года;
- проведена инвентаризация собственности муниципального образования, в том числе по организациям, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года.
В рамках совершенствования долговой политики проведена оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года.
Анализ текущего состояния дает представление о реальности поставленных целей по созданию системы управления, ориентированной на повышение качества предоставления бюджетных услуг населению, мониторингу эффективности и результативности бюджетных расходов и использованию механизмов обратной связи с населением для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы и органов власти и их достижимости через реализацию основных направлений реформирования, определенных Программой реформирования.
Анализ данных приводится во второй части Программы реформирования отдельно по каждому направлению.
1.7.Этапы реализации Программы реформирования
Комплексный план реализации Программы реформирования включает в себя следующие основные этапы:
Анализ исходного состояния - проведение анализа исходного состояния системы муниципальных финансов г. Хабаровска по состоянию на 01.07.2006;
1-й этап - реализация мероприятий Программы реформирования, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2007;
2-й этап - реализация мероприятий Программы реформирования, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2008.
Завершение реализации Программы реформирования - проведение анализа исполнения Программы реформирования по состоянию на 01.07.2008, принятие решения о целесообразности дальнейшей работы в направлении совершенствования общественных финансов г. Хабаровска.
Рис. 5. Динамика реализации Программы реформирования
по этапам
Рисунок не приводится.
Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности органа местного самоуправления к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.
На первом этапе реализации Программы реформирования (до 01.07.2007) предполагается начать реализацию мероприятий по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и проведению мероприятий в рамках административной реформы.
На данном этапе планируется продолжить начатое в муниципальном образовании г. Хабаровске до 01.07.2006 реформирование бюджетного процесса и управления расходами, а также реформирование муниципального сектора экономики; создание базовых условий для развития доходной базы г. Хабаровска и разработку принципов муниципальной долговой политики.
Кроме того, в рамках первого этапа Программы реформирования предполагается проведение работ, направленных на совершенствование имеющихся информационных систем:
- развитие информационной системы управления муниципальными финансами в соответствии с вступившими с 01.01.2006 изменениями бюджетного и налогового законодательства, совершенствование системы казначейского исполнения местного бюджета;
- модернизация существующих и внедрение новых систем по управлению отраслями муниципального сектора экономики (жилищно-коммунального хозяйства, центра начисления и учета жилищных субсидий и т.д.);
- внедрение и опытная эксплуатация системы управленческих бизнес-процессов муниципального образования г. Хабаровска (электронный документооборот и электронные административные регламенты муниципального образования).
На данном этапе также планируется заложить основы функционирования и начать работы по внедрению дополнительных программно-технологических комплексов учета и анализа показателей социально-экономического развития муниципального образования г. Хабаровска и управления муниципальными закупками.
Реализация описанных выше проектов потребует проведения работ по подготовке необходимого технического, организационного и консультационного сопровождения указанных проектов. Также необходимо будет начать повышение квалификации муниципальных служащих по направлениям реформирования, реализуемым на первом этапе Программы реформирования.
Ход реализации первого этапа Программы реформирования будет освещаться в СМИ и сети Интернет на WEB-портале Администрации г. Хабаровска, что позволит всем горожанам принять участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сферах.
Второй этап реализации Программы реформирования (II полугодие 2007 года - I полугодие 2008 года) является определяющим этапом всей Программы реформирования. На данном этапе завершается разработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь целей, заявленных в Программе реформирования.
В ходе реализации второго этапа Программы реформирования особое внимание будет уделено завершению разработки и утверждению стандартов качества предоставления бюджетных услуг по их видам (культура, образование, здравоохранение, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство), а также утверждению методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и возможности предоставления им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами. Для повышения эффективности функционирования системы управления предусматривается разработка и утверждение порядка оценки бюджетной, экономической и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов.
Кроме того, в ходе реализации мероприятий второго этапа планируется подведение итогов в рамках:
- перехода на персонифицированный учет получателей жилищных субсидий и адресное финансирование посредством программно-технологических средств;
- модернизация существующей единой системы учета земельных участков и муниципального имущества;
- функционального развития автоматизированной системы управления бизнес-процессами Администрации г. Хабаровска и тиражирования ее на структурные подразделения;
- формирования информационно-аналитической среды, обеспечивающей муниципальные органы власти информацией, необходимой для обоснованного принятия решений;
- ведения автоматизированного мониторинга и анализа показателей социально-экономического развития муниципального образования (и их динамики);
- проведения с помощью программного комплекса анализа и прогнозирования финансового состояния муниципального образования г. Хабаровска;
- завершения внедрения автоматизированной системы и формализации всех операций по проведению муниципальных закупов в рамках нового законодательства;
- формирования единой интегрированной информационной системы Администрации г. Хабаровска, предназначенной для формирования единого информационного пространства обработки данных, обеспечения информационной прозрачности деятельности органов местного самоуправления, повышения качества их функционирования и качества принимаемых управленческих решений;
- совершенствования механизмов публичного взаимодействия органов местного самоуправления с населением города, а также повышения информированности граждан об уровне и объемах выполнения муниципальных обязательств, состоянии сферы муниципальных финансов.
На втором этапе будут наиболее широко задействованы как печатные, так и электронные СМИ, включая официальный сайт Администрации г. Хабаровска в сети Интернет, что обеспечит проводимым реформам максимальную публичность. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов управления муниципальными финансами.
Сводный план мероприятий по реализации первого и второго этапов Программы реформирования с указанием перечня проводимых мероприятий и структурных подразделений, ответственных за реализацию конкретного мероприятия, приведен в приложении 2 к Программе реформирования.
1.8.Ожидаемые результаты реализации
Программы реформирования по направлениям
Поставленные цели и задачи реформы потребуют существенных усилий и напряженной работы всех структурных подразделений Администрации г. Хабаровска. Комплексный подход к реализации Программы реформирования позволит обеспечить достижение ее стратегической цели: улучшить качество управления муниципальными финансами, позволяющее создать условия для стабильного повышения качества жизни населения и его успешной самоорганизации на основе эффективного использования экономико-географического, социохозяйственного и административно-политического потенциала города и региона. Исходя из заявленных целей, уже сегодня можно определить ожидаемые результаты и определить качественный эффект, который должен быть получен в период реализации Программы реформирования с 2006 по 2008 годы.
Ниже приведен перечень ожидаемых результатов в разрезе основных направлений реформирования.
По направлению "Реформа бюджетного процесса и управления расходами" будут разработаны и утверждены:
- перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями;
- порядок и план перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций, форма типового контракта;
- методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года и порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов;
- обязательность процедур проведения публичной независимой экспертизы (негосударственные, немуниципальные, общественные и научные организации) решений по вопросам бюджетной и налоговой политики и порядок проведения публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики.
В рамках реализаций мероприятий данного направления будут достигнуты следующие результаты:
- формализация бюджетного процесса, включая порядок составления и рассмотрения проекта муниципального бюджета;
- оптимизация и реструктуризация сети бюджетных учреждений;
- создание механизмов, обеспечивающих прозрачность и открытость бюджетного процесса и информации о финансовом состоянии муниципального сектора для общественности;
- повышение экономической эффективности бюджетных расходов;
- повышение качества финансового планирования и финансового контроля;
- повышение самостоятельности участников бюджетного процесса за счет делегирования бюджетных полномочий в рамках реализации Программы реформирования.
Ожидаемый эффект:
- прирост кредиторской задолженности будет отсутствовать;
- повышение качества разрабатываемых нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения их обязательной публичной независимой экспертизы.
По направлению "Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)" будут разработаны и утверждены:
- перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, и порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год;
- стандарты качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство);
- порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам, а также количественные показатели для оценки результатов осуществления функций и задач структурных подразделений Администрации г. Хабаровска;
- порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности, а также корректировок, предоставляемых распорядителям бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов;
- основные требования к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг;
- методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств);
- порядок обязательного учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год и методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году).
В рамках реализаций мероприятий данного направления будут достигнуты следующие результаты:
- уточнение перечня бюджетных услуг, оказываемых за счет средств местного бюджета, разработка и мониторинг стандартов качества бюджетных услуг;
- сокращение нерациональных расходов за счет оптимизации состава предоставляемых бюджетных услуг;
- повышение ответственности получателей бюджетных средств за организацию работы с финансовыми документами, обеспечение предсказуемости ресурсов бюджетополучателей и, как следствие, создание стимулов для оптимизации расходов;
- повышение эффективности использования средств, полученных учреждениями от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности;
- усиление конкуренции среди муниципальных и немуниципальных организаций - поставщиков бюджетных услуг;
- переход к среднесрочному финансовому планированию в рамках бюджетного процесса, которое в свою очередь позволит обеспечить: долгосрочную сбалансированность, устойчивость и предсказуемость местного бюджета;
- обеспечение последовательности проводимой муниципалитетом политики социально-экономического развития;
- повышение удовлетворенности населения города предоставляемыми бюджетными услугами.
Ожидаемый эффект:
- оптимизация перечня основных социальных услуг и повышение качества предоставляемых бюджетных услуг за счет внедрения стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- повышение доли бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий), которые имеют стандарты качества предоставления бюджетных услуг, до 50% и выше;
- повышение эффективности использования средств городского бюджета за счет введения практики оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год;
- применение практики реализации ведомственных целевых программ и их оценки на основании индикаторов оценки результативности планируемых результатов;
- увеличение доли ведомственных целевых программ в общем объеме расходов бюджета г. Хабаровска (свыше 50%).
По направлению, связанному с административной реформой, планируется достижение следующих результатов:
- проведение конкурсных процедур при замещении вакантных должностей и обязательное прохождение курсов повышения квалификации муниципальными служащими один раз в три года;
- публикация в СМИ и сети Интернет наименования вакантных должностей муниципальной службы, условий проведения конкурсов и их результатов; перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих на очередной финансовый год.
Ожидаемый эффект: повышение эффективности и качества муниципального управления за счет роста профессионализма муниципальных служащих, повышение мотивации муниципальных служащих и степени их удовлетворенности собственным трудом.
Также планируется обеспечить включение в кадровый резерв, назначение специалистов на вакантные должности муниципальной службы на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством и осуществить организацию курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года, не менее чем для 50% работников.
По направлению "Реформирование муниципального сектора экономики" будут законодательно установлены:
- отрасли экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств;
- порядок урегулирования (признания) задолженности и ее погашения;
- порядок сбора платежей за жилищные и коммунальные услуги, предоставляемые гражданам, предприятиям поставщиками данных услуг;
- утверждение порядка использования системы персонифицированных социальных счетов для получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
- порядок преобразования муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, в акционерные общества.
Ожидаемый эффект:
- снижение размера кредиторской и дебиторской задолженности за последний отчетный год на 15%;
- обеспечение условия непревышения 3% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) по объему средств, предоставляемых на безвозмездной основе (бюджетных кредитов или ссуд, гарантий, налоговых льгот) за последний отчетный год (за исключением организаций, предоставляющих бюджетные услуги);
- доведение доли расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в денежной форме составляет не менее 80% от указанных расходов;
- доведение доли расходов на транспортные услуги населению и организацию транспортного обслуживания населения, распределяемых в рамках открытых конкурсов на обслуживание маршрутов, до 90% от общего объема этих расходов.
По направлению "Совершенствование системы инвестиций" будет утверждена система критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения реализации или переработки инвестиционных проектов и порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов, с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
Ожидаемый эффект: разработка и реализация активной инвестиционной политики путем разработки критериев и проведения оценки реализации инвестиционных проектов, также применения практики расчета социальной эффективности реализуемых или принимаемых к реализации инвестиционных проектов.
Данные мероприятия позволят исключить из бюджета расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации и по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный экономический эффект от их реализации.
По направлению, связанному с "Созданием условий для развития доходной базы", будут разработаны и утверждены:
- порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;
- порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;
- порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства;
- порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, независимыми организациями;
- система критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.
Ожидаемый эффект:
- обеспечение социально-экономического роста за счет дальнейшего развития малого предпринимательства;
- оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий;
- сокращение расходов городского бюджета за счет согласования предоставления отсрочек и рассрочек в бюджет города в сумме не более 3% от доходов бюджета;
- сокращение расходов городского бюджета за счет согласования предоставления налоговых льгот в бюджет города в сумме не более 3% от доходов бюджета.
В целом создание условий для развития доходной базы будет выражено в расширении налогооблагаемой базы, развитии системы мониторинга и контроля над эффективностью использования муниципальной собственности.
По направлению "Совершенствование долговой политики" будут разработаны и утверждены:
- методология расчета платежеспособности местного бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период;
- методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования;
- формализованная процедура конкурсного отбора претендентов на получение муниципальных гарантий;
- запрет на принятие муниципальными бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования.
Ожидаемый эффект: сокращение долговой нагрузки на бюджет г. Хабаровска и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику г. Хабаровска за счет того, что все выдаваемые гарантии полностью соответствуют установленной процедуре.
Общий результат совершенствования муниципальной долговой политики ожидается в сокращении долговой нагрузки на бюджет и снижении расходов на обслуживание муниципального долга в сопоставимых условиях.
Таким образом, можно выделить следующие основные ожидаемые результаты реализации Программы реформирования:
1.Повышение качества управления муниципальными финансами.
2.Формирование бюджетной системы как эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию политики социально-экономического развития г. Хабаровска.
3.Формирование базовых условий для повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг.
4.Снижение себестоимости предоставления бюджетных муниципальных услуг в предполагаемом периоде в сопоставимых условиях.
5.Переориентация технологий управления муниципальными финансами и собственностью на реализацию стратегии развития местной экономики и социальной сферы.
6.Стимулирование экономических реформ и обеспечение устойчивого экономического развития г. Хабаровска.
7.Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления.
8.Повышение удовлетворенности населения города деятельностью органов местного самоуправления.
9.Снижение затрат на обеспечение бюджетного процесса.
10.Внедрение культуры постоянного совершенствования и повышения эффективности и результативности во всех сферах муниципальной деятельности через реализацию основных направлений реформирования системы управления муниципальными финансами.
11.Разработка возможности применения широкого спектра привлеченных ресурсов.
12.Получение кредитного рейтинга г. Хабаровска и создание условий для его повышения.
13.Совершенствование нормативной правовой базы по основным направлениям реформирования системы управления муниципальными финансами.
Реализация мероприятий Программы реформирования формирует также так называемый "отложенный эффект", связанный со структурными изменениями в форме и способах осуществления полномочий муниципальной власти и содержании решаемых задач. Учитывая это, эффект от реализации Программы реформирования и проводимых преобразований будет сказываться и в последующие годы.
1.9.Оценка рисков реализации мероприятий Программы
реформирования и основные меры по их снижению
Реализация мероприятий Программы реформирования связана с различными группами рисков как обусловленными внутренними факторами и зависящими от исполнителя (технологические риски и организационные риски) и относящимися к внешним факторам (изменения законодательства и внешней экономической ситуации и риски финансового обеспечения), на которые исполнитель не может оказать конструктивного влияния. Комплексная оценка рисков, возникающих при реализации Программы реформирования системы управления муниципальными финансами, и комплекс мер по их снижению приведены в Таблице 6.
Таблица 6
Оценка рисков реализации реформы системы управления
муниципальными финансами
| N п/п | Наименование группы рисков / описание рисков | Меры по снижению рисков |
| 1. | Изменения законодательства и внешней экономической ситуации: | |
| 1.1. | непредсказуемость изменений федерального и краевого законодательства в бюджетной и налоговой сферах | осуществление мониторинга экономической ситуации в России и Хабаровском крае и изменений действующего законодательства с оценкой возможных последствий принятия тех или иных правовых актов |
| 1.2. | риск изменения экономической обстановки в муниципальном образовании в связи с изменениями функционирования основных бюджетообразующих предприятий | |
| 2. | Технологические риски: | |
| 2.1. | недостаточный уровень квалификации сотрудников по отдельным направлениям реформирования | реализация инновационных программ обучения для сотрудников |
| 2.2. | риск получения консультационной и методологической помощи, не в полной мере соответствующих критериям реализации Программы реформирования | привлечение нескольких консультационных компаний, экспертов и иных независимых организаций в разработке и реализации Программы реформирования |
| 2.3. | риск невыполнения мероприятий в связи с вновь возникшими финансовыми, техническими и организационными сложностями | мониторинг и контроль соблюдения сроков выполнения работ по Программе реформирования и анализ причин отклонений от планов-графиков работ |
| 3. | Организационные риски: | |
| 3.1. | срыв конкурсов по отдельным мероприятиям Программы реформирования | формирование гибкой структуры управления реализацией Программы реформирования на основе технологии управления проектами |
| 3.2. | возможные изменения структуры органов местного самоуправления в ближайшие годы, требующие изменения структуры управления Программой реформирования | |
| 3.3. | организационная инертность отдельных подразделений Администрации и бюджетных учреждений при реализации мероприятий реформы | максимальное использование внутренних ресурсов для реализации основных направлений реформирования |
| 4. | Риски финансового обеспечения: | |
| 4.1. | риск неполучения в полном объеме предусмотренных Программой реформирования средств субсидии из федерального бюджета | сохранение фиксированной доли софинансирования Программы реформирования из средств местного бюджета |
| 4.2. | риск превышения суммы планируемых расходов на реализацию мероприятий Программы реформирования | выделение дополнительных собственных финансовых ресурсов с последующим возмещением ранее произведенных расходов за счет субсидии |
| 4.3. | риск возникновения кассовых разрывов в связи с несоответствием сроков реализации мероприятий и сроков фактического финансирования | размещение муниципального заказа на конкурсной основе в соответствии с детальным планом работ по реализации Программы реформирования |
| 5. | Управленческие и политические риски: | |
| 5.1. | риски, связанные с негативной реакцией сотрудников органов местного самоуправления и общественности на мероприятия Программы реформирования | проведение активных PR-мероприятий с внешней средой реализации проекта, регулярное освещение в СМИ хода реализации Программы реформирования |
| 5.2. | политические риски, связанные с изменением функций подразделений Администрации, технологии и системы управления | проведение изменений системы управления муниципалитетом во взаимосвязи с реализацией основных направлений Программы реформирования |
Более детально - возможные риски, возникающие при реализации конкретных направлений и мероприятий, приведенных во втором разделе Программы реформирования.
2.Мероприятия Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы
"Финансам Хабаровска - качественное управление!"
2.1.Общие положения мероприятий Программы реформирования
Реализация Программы реформирования будет производиться в два этапа. На первом этапе предполагается начать комплексную работу по реформированию муниципальных финансов путем анализа текущего положения, разработки и утверждения основополагающих принципов и методологии по направлениям реформирования.
На втором этапе реализации Программы реформирования предполагается завершить работы по выбранным направлениям, провести оценку достигнутых результатов, а также осуществить ряд публикаций в средствах массовой информации о проведенных мероприятиях и достигнутых результатах.
Первый этап начинается с момента утверждения Программы реформирования и заканчивается 1 июля 2007 г. Основные задачи, решаемые на первом этапе реализации Программы реформирования, заключаются в проведении аналитических процедур и подготовке нормативных оснований для дальнейших шагов в направлении реформирования. На первом этапе будут предприняты и первоочередные практические действия по реформе финансовой системы.
Второй этап начинается с 1 июля 2007 г. и заканчивается 1 июля 2008 г. Этот этап соответствует активной фазе реализации мероприятий Программы реформирования. На втором этапе должны быть получены конкретные результаты по всем обозначенным в Программе направлениям реформирования.
Кроме того, в период с 1 июля 2008 г. по 31 декабря 2008 г. будут подведены итоги реализации Программы реформирования. В этот срок будет проведена оценка результативности действий конкретных исполнителей и выбранных путей достижения поставленных целей. Исходя из проведенной оценки осуществляется решение вопроса стимулирования, завершаются расчеты. Немаловажной задачей, решаемой в этот период времени, является закрепление достигнутых успехов, занятых позиций, обеспечение безвозвратности запущенных процессов. Здесь также решается вопрос о дальнейших поступательных действиях по совершенствованию системы общественных финансов. Также в эти сроки нужно будет подготовить отчет о результатах, достигнутых в ходе реализации Программы реформирования. Эта информация должна стать достоянием общественности и быть широко освещена.
В связи с тем, что в ходе реализации Программы реформирования могут возникать определенные сложности и неучтенные при ее подготовке проблемы, план реформирования предусматривает возможность альтернативной замены одного мероприятия другим, в той же мере обеспечивающим достижение нужного результата.
2.2.Реформа бюджетного процесса и управления расходами
2.2.1.Оценка исходного состояния
Деятельность участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению и исполнению в муниципальном образовании "Город Хабаровск" регламентирована постановлением мэра города от 10.12.2004 N 585 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе "Город Хабаровск".
Участниками бюджетного процесса в городе Хабаровске являются бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия и другие получатели бюджетных средств. Источником информации о состоянии бюджетной сети служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях.
В отрасли "Образование" функционирует 196 муниципальных образовательных учреждений, в том числе 61 дошкольное учреждение, 88 дневных образовательных школ, 5 вечерних сменных школ, 11 специализированных коррекционных учреждений, 8 детских домов, 2 межшкольных учебно-производственных комбината, 19 учреждений дополнительного образования детей, городской научно-методический информационный центр и "Централизованная бухгалтерия учреждений образования".
В системе здравоохранения по состоянию на 1 января 2006 г. функционирует 35 муниципальных учреждений, в том числе медицинский информационно-аналитический центр, 10 больниц, 17 поликлиник, 1 санаторий "Амурский", 3 родильных дома, станция скорой медицинской помощи, 2 дома ребенка.
В отрасли "Культура" по состоянию на 1 января 2006 г. функционирует 31 муниципальное учреждение, в том числе детский парк культуры и отдыха, 3 дома культуры, музей истории, 2 централизованные системы библиотек, включая 22 филиала, театр "Триада", Академический хор и Централизованная бухгалтерия учреждений культуры.
В 2005 г. в городе работало 16 государственных детско-юношеских спортивных школ (в том числе 8 муниципальных). В настоящее время во всех учреждениях занимается 10659 чел. (в 2004 г. - 10236 детей и подростков), в том числе в муниципальных - 7100 чел. (66,6% от общего количества занимающихся в учреждениях дополнительного образования города спортивной направленности). В общей структуре показателей уровня развития физической культуры и спорта в городе значительное место занимают показатели муниципальных учреждений. Так, из 63449 человек, занимающихся всеми формами спортивно-оздоровительной деятельности в городе Хабаровске, 23257 чел. (36,7% от общего количества занимающихся) занимаются в муниципальных образовательных учреждениях. Из 131 спортивного сооружения по месту жительства граждан 115 являются муниципальными. Строительство 21 спортивного сооружения осуществлено только за счет средств бюджета города.
В городе по состоянию на 1 января 2006 г. функционирует 10 муниципальных учреждений, подведомственных управлению социальной защиты населения: специальный дом для ветеранов; 3 дома ветеранов (досуговая работа с ветеранами, инвалидами, детьми); 5 центров по работе с населением (оказание социальной помощи одиноким нетрудоспособным пожилым гражданам, инвалидам, сопровождение семей с детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации); социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних. В связи с разграничением полномочий между уровнями власти с 2005 г. данные учреждения финансируются за счет средств бюджета города и бюджета края. Ежегодно данными учреждениями обслуживаются более 2 тыс. одиноких пожилых граждан и инвалидов, 3 тыс. детей, проводится 500 мероприятий с участием 48 тыс. чел.
В рамках Программы реформирования Администрацией г. Хабаровска проведена большая работа по оценке возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций, в том числе в автономные некоммерческие организации и автономные учреждения.
Оценка проводилась в три этапа.
На первом этапе было проанализировано финансовое состояние ряда отраслей социального блока (здравоохранение, образование, культура и искусство, физическая культура и спорт), а также существующий порядок бюджетного финансирования подведомственных учреждений.
При анализе доходной и расходной части было выявлено увеличение дохода от предпринимательской деятельности: в образовании - на 21,97% в 2004 г. по сравнению с 2003 г. и на 23,45% в 2005 г. по сравнению с 2004 г., в здравоохранении - на 81,1% в 2004 г. по сравнению с 2003 г. и на 32,33% в 2005 г. по сравнению с 2004 г., в культуре и искусстве - 7,22% в 2004 г. по сравнению с 2003 г. и на 4,79% в 2005 г. по сравнению с 2004 г.
На диаграмме (не приводится) представлена динамика роста дохода от предпринимательской деятельности по отраслям за 2004 - 2005 гг.
Увеличение расходов по отраслям характеризуется следующими данными, а именно:
- в образовании - на 1,35% в 2004 г. по сравнению с предыдущим годом и на 2,5% в 2005 г. по сравнению с 2004 г.;
- в культуре и искусстве - на 0,1% в 2004 г. по сравнению с 2003 г. и на 0,18% в 2005 г. по сравнению с 2004 г.;
- в физкультуре и спорте - на 0,3% в 2004 г. по сравнению с предыдущим годом.
В здравоохранении наблюдается снижение расходов в 2004 г. на 1,4% по сравнению с 2003 г. и на 0,66% в 2005 г. по сравнению с 2004 г.
Таким образом, по результатам анализа на первом этапе были сформулированы следующие выводы:
- в отраслях отсутствует оценка объема внебюджетных доходов при определении бюджетных ассигнований, что приводит к резкой дифференциации финансового положения бюджетных учреждений. Необходимость содержания учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят услуги на нерыночной основе;
- действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств и в недостаточной степени ориентирован на достижение определенных результатов деятельности бюджетного учреждения, так как в его рамках финансируется сам факт существования учреждения;
- главные распорядители бюджетных средств недостаточно ориентированы на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств и достижение конечных общественно значимых результатов;
- в здравоохранении и образовании многие бюджетные учреждения более половины своих доходов формируют за счет внебюджетных источников. Уже сейчас бюджетное финансирование для этих учреждений не является критичным;
- средняя по всей сети масса недофинансирования складывается из катастрофического недофинансирования одних бюджетных учреждений и абсолютно избыточных ресурсов в других, которые имеют преимущества по месту положения, типу деятельности и возможность зарабатывать реальные внебюджетные доходы.
На втором этапе оценки была проанализирована подведомственная сеть учреждений вышеперечисленных отраслей. Учитывались такие показатели, как:
- общий объем финансирования бюджетного учреждения;
- доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, связанной с оказанием социальных услуг бюджетным учреждением в общем объеме финансирования;
- виды предоставляемых услуг;
- контингент получателей социальных услуг (общая численность и возрастной показатель);
- размер средней заработной платы персонала бюджетного учреждения;
- наличие предложений об оказании аналогичных предоставляемым бюджетными учреждениями социальных услугах со стороны частных организаций;
- риск возникновения нежелательных последствий перевода конкретных бюджетных учреждений.
При отборе учреждений, рассматриваемых как потенциально возможные к переводу, были использованы следующие критерии:
- невысокий уровень требований к качеству оказания услуг;
- высокая доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
- наличие предложений об оказании аналогичных услуг со стороны частных организаций;
- низкая востребованность услуг со стороны населения;
- минимальный риск возникновения нежелательных последствий перевода конкретных бюджетных учреждений в форму негосударственных (немуниципальных) организаций.
На рис. 6 (не приводится) представлена динамика доли платных услуг в общих источниках финансирования учреждений, имеющих наибольшее значение данного показателя.
Рис. 6. Доли платных услуг в общих источниках финансирования
учреждений, рекомендованных к переводу
Рисунок не приводится.
В результате анализа на втором этапе были сделаны выводы:
1.Бюджетные учреждения пытаются производить все общественные услуги, и в результате органы местного самоуправления имеют неуправляемую сеть подведомственных учреждений. Кроме того, бюджетные услуги имеют формальную бесплатность и избирательную доступность.
2.В подведомственной сети находятся некоторые ненужные бюджетные учреждения, часть из которых действует почти по коммерческим принципам.
3.Выявлено наличие бюджетных учреждений, которые вообще не получают никакого бюджетного финансирования. Возникает вопрос, а зачем тогда они вообще нужны в реестре бюджетных учреждений.
4.Противоречив статус бюджетного учреждения: с одной стороны, органы местного самоуправления отвечают за его обязательства, а с другой - эти обязательства не контролируют.
5.Сейчас система воспроизводит саму себя, бюджетные учреждения становятся все более мелкими, формируются все более сложные иерархические структуры управления.
6.Недостатки действующего механизма бюджетного финансирования порождают практику взимания с граждан нелегальных платежей за услуги, которые должны предоставляться бесплатно.
7.Предоставление услуг на нерыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частными организациями, лишающие бюджетные учреждения стимулов к сокращению издержек.
8.Наличие возможности распоряжения внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает заинтересованность в качественном осуществлении основной деятельности.
9.На основании предварительного анализа к переводу рекомендованы 11 учреждений: в образовании - 4, а именно: муниципальные образовательные учреждения дополнительного образования подростковые молодежные клубы "Данс" и "Надежда" (МОУ ДО ПМК "Данс", МОУ ДО ПМК "Надежда"), муниципальные образовательные учреждения дополнительного образования "Дина" и "Каспер" (МОУ ДО ДЮЦ "Дина", МОУ ДО ДЮЦ "Каспер"); в здравоохранении - 2, а именно: муниципальные учреждения здравоохранения стоматологическая поликлиника N 20 и N 19 (МУЗ стоматологическая поликлиника N 20, МУЗ стоматологическая поликлиника N 19); в культуре и искусстве - 2, а именно: Детский парк отдыха г. Хабаровска и муниципальное учреждение культуры театр пантомимы "Триада" (МУК театр пантомимы "Триада"); в физической культуре и спорте - 3, а именно: муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования детско-юношеская спортивная школа "Самбо-90" (МОУ ДО ДЮСШ "Самбо-90"), муниципальное учреждение физкультурно-оздоровительный центр "Ива" (МУ ФОЦ "Ива"), муниципальное учреждение спортивно-оздоровительный комплекс "Заря" (МУ СОК "Заря").
10.Учреждения отрасли "Социальная защита населения" по результатам анализа не рекомендованы к переводу с целью сохранения социальной защищенности населения и стабильности предоставляемых услуг в городе.
Третий этап анализа заключался в подробном детальном изучении отобранных учреждений (месторасположение, наличие транспортных путей, материально-техническая база, перечень и стоимость услуг). Каждому учреждению была дана краткая характеристика и составлен SWOT-анализ с учетом 5 видов ресурсов (финансовое состояние, персонал, материальная база, информация, время работы, время проведения перевода). Каждый ресурс исследовался как с положительной, так и с отрицательной стороны и присваивался балл от "0" до "10". В таблице указаны итоговые значения факторов способствующих (положительные) и факторов, препятствующих (отрицательные) переводу в форму негосударственных (немуниципальных) организаций выборочных учреждений.
| Бюджетные учреждения | Значение факторов | Рекомендовано к переводу | |
| положительных | отрицательных | ||
| МОУ ДО ПМК "Данс" | 65 | 33 | + |
| МОУ ДО ПМК "Надежда" | 65 | 33 | + |
| МОУ ДО ДЮЦ "Дина" | 28 | 49 | - |
| МОУ ДО ДЮЦ "Каспер" | 28 | 49 | - |
| МУЗ стоматологическая поликлиника N 20 | 71 | 28 | + |
| МУК театр пантомимы "Триада" | 62 | 28 | - |
| Городской парк отдыха г. Хабаровска | 70 | 38 | + |
| МУ ФОЦ "Ива" | 28 | 49 | - |
| МУ СОК "Заря" | 71 | 29 | + |
В результате анализа рекомендованы для перевода в форму негосударственных (немуниципальных) организаций следующие учреждения: МУ СОК "Заря", МОУ ДО ПМК "Данс", МОУ ДО ПМК "Надежда", Городской парк отдыха г. Хабаровска, МУЗ стоматологическая поликлиника N 20.
МУ Спортивно-оздоровительный комплекс "Заря" находится в большом спальном районе города. Наличие рядом трех общеобразовательных школ способствует наполняемости учреждения потребителями услуг. Здание капитально отремонтировано с учетом современных требований, имеется хорошо оснащенная материально-техническая база. В ходе анализа установлено, что МУ СОК "Заря" имеет возможность предоставлять услуги на платной основе с достаточно высокой рентабельностью.
МОУ ДО ПМК "Данс" и МОУ ДО ПМК "Надежда" предоставляют услуги обучения спортивным бальным танцам. Услугами клубов пользуется население как ближайших жилых массивов, так и других районов города. Возрастной состав получателей услуг от 2,6 лет до 45 лет. Учитывая специфику данной услуги в городе и наличие аналогичных услуг на рынке, предоставляемых "Аэлита" и "Стэлла", данные учреждения рекомендованы для перевода в форму негосударственных (немуниципальных) организаций, в том числе в автономные учреждения.
В 2005 г. в соответствии с постановлением мэра города Хабаровска от 17.03.2005 N 432 "О реорганизации муниципального учреждения "Детский парк имени А.П.Гайдара" произошла реорганизация муниципального учреждения "Детский парк имени А.П.Гайдара" путем присоединения к нему муниципального учреждения культуры "Городской парк культуры и отдыха". Предварительный анализ показал, что уже сейчас МУ "Городской парк отдыха г. Хабаровска" имеет доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые идут на оплату коммунальных расходов, заработную плату сотрудников. На территории парковой зоны расположены коммерческие торговые площади: киоски, кафе, игровые площадки, аттракционы. На расчетный счет парка поступают денежные средства за техническое обслуживание ларьков, аттракционов и летних кафе. В этой связи перевод МУ "Городского парка отдыха г. Хабаровска" в негосударственное (немуниципальное), в том числе в автономное учреждение, возможен.
Выгодное месторасположение имеет МУЗ "Стоматологическая поликлиника N 20", которая находится в центре города. Современное техническое оснащение позволяет учреждению оказывать качественные услуги населению на платной основе. Опыт работы в рыночных условиях будет способствовать быстрой адаптации учреждения к новой форме оказания бюджетных услуг на основе муниципального заказа.
Преобразование указанных учреждений в негосударственные (немуниципальные) организации, в том числе в автономные учреждения, с момента вступления в силу Федерального закона Российской Федерации "Об автономных учреждениях" N 174-ФЗ от 3 ноября 2006 г. позволит в условиях реформирования решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых экономических механизмов, основанных на расширении финансовой самостоятельности, обеспечить сохранение профильной деятельности и соблюсти интересы работников реорганизуемых учреждений. Проведение такого эксперимента позволит использовать данный опыт в дальнейшем при реорганизации бюджетных учреждений.
При исполнении бюджета нередко возникает ситуация, когда поступающие за период доходы не покрывают обязательных расходов, вследствие чего возникают кассовые разрывы.
В 2003 - 2005 гг. возникновение временного кассового разрыва было обусловлено рядом причин:
- во-первых, недостатком собственных доходов на покрытие расходной части бюджета;
- во-вторых, срок уплаты налогов, поступающих в городской бюджет согласно налоговому законодательству, не соответствует потребности бюджетных расходов;
- в-третьих, несвоевременным возмещением расходов от вышестоящих бюджетов;
- в-четвертых, при планировании бюджета г. Хабаровска используется методика субъекта, что не позволяет обеспечить минимальную потребность отраслей, финансируемых за счет бюджета города.
Рис. 7. Мониторинг кассовых разрывов
за период 2003 - 2006 гг.
Рисунок не приводится.
В связи с этим при рассмотрении и согласовании бюджета города на очередной финансовый год заведомо предусмотрен сверхнормативный дефицит в каждой отрасли. В процессе исполнения бюджета планируемый коэффициент инфляции не покрывает фактические затраты, что приводит к дополнительному дефициту или увеличению просроченной задолженности. Так при согласовании бюджета в Правительстве Хабаровского края не учтены расходы на капитальные вложения, частично не принимаются расходы на капитальный и текущие ремонты, а также приобретение и частичное выполнение государственных полномочий без финансового обеспечения. Все это ухудшает материально-техническую базу бюджетных учреждений, и Администрация города вынуждена идти на крайние меры - получение кредита на финансирование утвержденных мероприятий.
Для погашения кассового разрыва в 2003 г. городу выделялись беспроцентные бюджетные ссуды из краевого бюджета и была открыта кредитная линия с ОАО "Далькомбанк", а в 2005 г. - с АКБ "Росбанк" и ОАО "Внешторгбанк". Данные средства были направлены на выплату заработной платы, отпускных работникам образования, на подготовку города к осенне-зимнему сезону.
Финансовыми последствиями возникновения кассового разрыва и, как следствие, привлечения кредитов, является дополнительная нагрузка на бюджет города в виде обслуживания муниципального долга, т.е. уплаты процентов за пользование средствами. Расходы на указанные цели всегда предусмотрены бюджетом города на финансовый год.
В муниципалитете ежегодно принимается постановление мэра города Хабаровска об исполнении бюджета за очередной финансовый год. Также органами местного самоуправления города Хабаровска приняты следующие нормативно-правовые акты по вопросам бюджетной политики:
- распоряжение мэра города от 21.04.2006 N 1079-р "Об установлении задания по мобилизации доходов в бюджет города на 2006 год в разрезе бюджетообразующих предприятий";
- решение Хабаровской городской Думы от 23.11.2004 N 571 "Об утверждении Положения о местных налогах на территории городского округа "Город Хабаровск" ;
- постановление мэра города от 10.12.2004 N 585 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе "Город Хабаровск";
- постановление мэра города от 11.02.2005 N 256 "Об утверждении Положения "О реестре муниципальных контрактов (договоров) и закупок города Хабаровска" и списков держателей реестров".
Решения по вопросам бюджетной политики проходят юридическую экспертизу, рассматриваются представительными органами местного самоуправления. В установленном порядке публикуются в СМИ и размещаются на Интернет-сайте Администрации города Хабаровска.
В 2006 году впервые были проведены публичные слушания отчета об исполнении бюджета города за 2005 год.
Тем не менее, в настоящее время в связи с отсутствием необходимого нормативного правового регулирования не осуществляется систематическая оценка финансовых последствий реализации решений по вопросам бюджетной и налоговой политики.
2.2.2.Плановые мероприятия
В целях реализации Программы реформирования по данному направлению в городе Хабаровске предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.
| п/п | Мероприятие | Сроки | Исполнители | Обоснование |
| 1 | Проведение оценки возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций | Ежегодно | Отраслевые департаменты, управления, комитеты | (1) |
| 2 | Утверждение перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями | До 1 мая 2007 года | Отраслевые департаменты, управления, комитеты | |
| 3 | Утверждение порядка и плана перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций и формы типового контракта | До 1 июля 2007 года | Отраслевые департаменты, управления, комитеты, Департамент муниципальной собственности | |
| 4 | Публикация в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба, Отраслевые управления, комитеты | |
| 5 | Проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три отчетные года, и финансовых последствий их возникновения | Ежегодно | Финансовый департамент | (2) |
| 6 | Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент | |
| 7 | Утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент | |
| 8 | Публикация в СМИ и сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба, Финансовый департамент | |
| 9 | Проведение оценки финансовых последствий реализации решений по вопросам бюджетной и налоговой политики, принятых в последнем финансовом году | До 1 мая 2007 года, далее ежегодно | Финансовый департамент, Независимые эксперты | (3) |
| 10 | Утверждение обязательности процедур проведения публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики | До 1 марта 2007 года | Финансовый департамент | |
| 11 | Утверждение порядка проведения публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики | До 1 марта 2007 года | Финансовый департамент | |
| 12 | Публикация в СМИ и сети Интернет результатов публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики до утверждений соответствующих решений | До 15 декабря 2007 года | Пресс-служба, Финансовый департамент | (3) |
--------------------------------
<*> См. раздел 2.2.3.
2.2.3.Обоснования, пояснения и альтернативы предложенным мероприятиям
(1)
В ходе проведения оценки возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций проанализирован весь перечень бюджетных учреждений муниципального образования "Город Хабаровск".
При проведении оценки особого внимания заслуживает сложность технологии оказания бюджетных услуг соответствующим учреждением, уровень требований к качеству оказания отдельных видов социальных услуг.
При анализе учтены такие показатели, как:
- общий объем финансирования бюджетного учреждения;
- доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, связанной с оказанием социальных услуг бюджетным учреждением в общем объеме финансирования;
- виды предоставляемых услуг;
- контингент получателей социальных услуг (общая численность и возрастной показатель);
- размер средней заработной платы персонала бюджетного учреждения; наличие финансового норматива (при наличии такого норматива указывается его величина);
- наличие предложений об оказании аналогичных предоставляемым бюджетными учреждениями социальных услугах со стороны негосударственных организаций;
- риск возникновения нежелательных последствий перевода конкретных бюджетных учреждений в форму негосударственных (немуниципальных) организаций.
Для отбора учреждений для проведения эксперимента по переводу в форму негосударственных (немуниципальных) организаций применялись следующие критерии:
- простота технологии (или невысокий уровень требований к качеству) оказания отдельных видов социальных услуг;
- высокая доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, связанной с оказанием социальных услуг бюджетным учреждением или организацией;
- наличие предложений об оказании аналогичных предоставляемым бюджетными учреждениями социальных услугах со стороны негосударственных организаций;
- значительное не обусловленное объективными причинами увеличение расходов на содержание оказывающих отдельные виды социальных услуг бюджетных учреждений;
- низкая востребованность услуг, оказываемых теми или иными муниципальными учреждениями со стороны населения (или исключение обязанности предоставления данного вида услуг из состава расходных обязательств городского округа);
- минимальный риск возникновения нежелательных последствий перевода конкретных бюджетных учреждений в форму негосударственных (немуниципальных) организаций.
Все, для кого статус бюджетного учреждения не подходит, является слишком жестким, должны иметь возможность преобразоваться в организации других организационно-правовых форм. Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам органы местного самоуправления не будут нести ответственность. Внебюджетные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления остаются в распоряжении учреждения.
Какими будут новые организационно-правовые формы? Важно, что Финансовый департамент не будет нести субсидиарной ответственности по обязательствам этой организации, не должен будет утверждать ей смету, а будет финансировать услуги одной строкой по факту их предоставления или по плану в соответствии с муниципальным заказом.
Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, будет утвержден постановлением мэра города. Таким образом, для негосударственных организаций утверждение такого перечня должно рассматриваться в качестве приглашения к сотрудничеству.
Утвержденный порядок и план по переводу бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций необходим для решения вопросов: каким образом будет стимулирована инициатива перевода, в какой очередности должен осуществляться перевод, в какой правовой форме будут осуществлять деятельность новые негосударственные организации, как будет оказываться финансовая поддержка на первом этапе их деятельности, а также как будет происходить ликвидация бюджетных учреждений.
Для реализации плана по переводу бюджетных учреждений необходимо утверждение формы типового контракта на оказание общественных услуг негосударственными организациями и формы договора аренды муниципального имущества.
Публикация в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций производится в целях пропаганды достигнутых успехов или в целях объяснения причин в случае неудачи.
Альтернативность намеченного плана мероприятий по данному блоку заключается в качестве переводимых бюджетных учреждений в негосударственную (немуниципальную) форму.
(2)
Реализация мероприятий необходима в целях совершенствования порядка финансирования временных кассовых разрывов. Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов и порядка формирования финансового резерва производится постановлением мэра города. В качестве альтернативного решения самостоятельной разработки указанных регламентов может быть нормативное закрепление постановлением мэра города положений по этим вопросам. Устранение последствий временных кассовых разрывов может осуществляться путем формирования финансового резерва (в том числе в виде оборотной кассовой наличности), путем заключения соглашения с банками о выделении кредитной линии или же с помощью соглашений о реструктуризации кредиторской задолженности, получения с согласия контрагентов иных отсрочек и рассрочек по платежам.
(3)
Внедрение системы публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики повышает открытость деятельности городских властей для населения города. Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики должен предусматривать: сроки проведения экспертизы; способ экспертизы (например, экспертизы с привлечением на платной (конкурсной) основе независимой экспертной организации или путем публикации проекта нормативного правового акта в СМИ для последующего обсуждения); возможные действия по рассмотрению выводов независимых экспертов.
Альтернативность при создании системы независимой экспертизы усматривается в выборе независимых экспертов, которыми могут выступать негосударственные консультационные, юридические или аудиторские компании, коллегии адвокатов, общественные и научные организации.
2.3.Бюджетирование, ориентированное на результат
2.3.1.Оценка исходного состояния
Проводимая структурными подразделениями Администрации г. Хабаровска оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывается на отчетных данных по фактическим количественным показателям контингента получателей и нормам предоставления услуг, к которым относятся: число учащихся; дето/дни пребывания детей в детских дошкольных учреждениях; количество врачебных посещений; число лиц, которым оказана медицинская помощь и т.п.
Источником информации служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях.
Начатая Администрацией г. Хабаровска оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах и фактически предоставленных бюджетных услуг выявила отсутствие сегодня системы отчетности по видам бюджетных услуг, а также определения контингентов и финансовых нормативов. Это говорит об отсутствии нормативного правового закрепления количественных и качественных оценок предоставляемых бюджетных услуг на уровне муниципального образования.
Таблица 7
Оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах
и фактически предоставленных бюджетных услуг
(2003 - 2005 гг.)
| Образование | Социальная политика | Культура | Физическая культура и спорт | Здравоохранение | Итого | |||
| 2003 год | Факт предоставления | млн. руб. | 1135 | 10 | 27 | 63 | 981 | 2216 |
| Потребность | млн. руб. | 1550 | 10 | 30 | 67 | 1021 | 2678 | |
| 2004 год | Факт предоставления | млн. руб. | 1397 | 14 | 33 | 90 | 1150 | 2684 |
| Потребность | млн. руб. | 1844 | 15 | 37 | 93 | 1142 | 3131 | |
| 2005 год | Факт предоставления | млн. руб. | 1493 | 8 | 35 | 134 | 1306 | 2976 |
| Потребность | млн. руб. | 2047 | 9 | 38 | 138 | 1325 | 3557 |
Следующим этапом в создании системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах должно стать утверждение детального перечня бюджетных услуг, а также порядка проведения ежегодной оценки потребности в бюджетных услугах. Это позволит повысить точность формирования бюджета города.
Инвентаризация действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг в муниципалитете не проводилась.
Нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях (здравоохранение, образование и т.д.), утвержденные на федеральном уровне, не отражают реального положения в муниципальном образовании. Большинство бюджетных учреждений использует Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. N 1063-р "Социальные нормативы и нормы", а также аналогичные ведомственные нормативные акты .
Определенная работа по систематизации предоставляемых услуг в области социального обслуживания граждан и определения качества их предоставления была проделана Госстандартом России. Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. N 327-ст были утверждены перечень основных социальных услуг и их стандарты качества. Однако использование на практике данных стандартов весьма затруднительно и, в первую очередь, из-за отсутствия в них количественных оценок.
Например, использовать в качестве показателя для планирования бюджетной услуги стандарты качества, разрабатываемые по инициативе Минздравсоцразвития России, нельзя, поскольку имеющаяся бухгалтерская отчетность не позволяет видеть расходы профильного отделения медицинского учреждения. Это не позволяет в дальнейшем оценить результат "вложенных" бюджетных средств.
В рамках реализации данного мероприятия Программы реформирования предстоит утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам, при этом большинство стандартов предстоит разработать с участием необходимых экспертов и консультантов. Опубликование стандартов предоставления бюджетных услуг предполагается на Интернет-сайте Администрации.
Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг будет способствовать переходу к бюджетированию, ориентированному на результат, т.е. обеспечивать переход от "управления затратами" к "управлению результатами" в рамках бюджетного процесса.
При разработке настоящей Программы реформирования специалистами Администрации города проведена оценка функций и задач ведомств муниципального образования.
В бюджет города в течение последних лет были включены и реализованы городские целевые программы по ряду отраслей муниципального образования, которые, тем не менее, не всегда содержат необходимый набор конкретных результатов и индикаторов эффективности.
Проводится комплексная оценка и анализ причин отклонений фактических данных по доходам и расходам местного бюджета города Хабаровска от утвержденных на год, в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации. Эта оценка и прогнозирование показателей ведутся на основании данных, получаемых от организаций города, анализа макроэкономических показателей за ряд предшествующих периодов с применением индексов-дефляторов Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.
Фактическое значение показателей по всем годам превышает плановые значения, чему способствует проводимая Администрацией города экономическая и социальная политика, последовательные меры по поддержке основных промышленных производств, малого и среднего предпринимательства, привлечению инвестиций.
Главными целями городской экономической политики определены:
- обеспечение экономического подъема в городе;
- развитие эффективных конкурентоспособных производств и видов деятельности;
- обеспечение роста производства валового продукта;
- развитие малого предпринимательства в городе как наиболее гибкого и динамично развивающегося сектора экономики;
- формирование новых подходов в развитии отраслей городского хозяйства, внедрение прогрессивных технологий, форм и методов управления.
В городе с 2002 г. реализуется Концепция муниципальной поддержки развития промышленности, в 2004 г. принята Концепция промышленной политики Администрации города Хабаровска на среднесрочную перспективу и на период до 2010 года. Разработана система преференций, сформирована база неиспользуемых производственных площадей и незадействованного оборудования. Основной упор сделан на сохранение промышленного потенциала города. Так, в целях повышения эффективности работы предприятий муниципального производственного сектора экономики города Хабаровска в 2005 г. утверждена "Концепция развития муниципального производственного сектора экономики г. Хабаровска на период до 2010 года".
Собственные доходы бюджета за последние 3 года перевыполнены по основным доходным источникам. Причины перевыполнения связаны с изменением законодательной базы, увеличением заработной платы работникам бюджетной сферы, денежного довольствия сотрудников силовых структур, судей и прокурорских работников, увеличением авансовых платежей предприятий.
Бюджет города в 2003 - 2006 гг. планировался с дефицитом менее 10% собственных доходов бюджета на основании п. 5 ст. 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Дефицит покрывается за счет поступления от продажи муниципального имущества, продажи земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, кредитных ресурсов, остатков денежных средств на начало года.
Причинами отклонения прогнозируемых и фактических макроэкономических параметров, показателей утвержденных на год и фактических доходов и расходов бюджета, конечно же, является зависимость от внешних факторов, а также недостаточно жесткая бюджетная политика.
Потребность в определении финансовых возможностей муниципалитета на ближайшие годы требует развития среднесрочного финансового планирования. Среднесрочный финансовый план содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Этот план составляется на 3 года с ежегодной корректировкой бюджетных показателей по результатам каждого бюджетного цикла.
2.3.2.Плановые мероприятия
В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в городе Хабаровск предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.
| п/п | Мероприятие | Сроки | Исполнители | Обоснование |
| 1 | Проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года | До 1 июля 2007 года, далее ежегодно | Отраслевые управления, комитеты, отделы | (4) |
| 2 | Утверждение перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении | До 1 мая 2007 года | Отраслевые управления, комитеты, отделы Финансовый департамент | |
| 3 | Утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год | До 1 мая 2007 года | Управление экономического развития Финансовый департамент | |
| 4 | Публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов) | Ежегодно до 1 июля | Пресс-служба Управление экономического развития Финансовый департамент | (4) |
| 5 | Обеспечение учета результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год | Ежегодно, начиная с проекта бюджета на 2008 год | Финансовый департамент | |
| 6 | Инвентаризация и мониторинг действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг | Постоянно до 1 июля | Отраслевые управления, комитеты, отделы | (5) |
| 7 | Утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство) | До 1 мая 2008 года | Отраслевые управления, комитеты, отделы | |
| 8 | Совершенствование порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам | До 1 июня 2008 года | Финансовый департамент Отраслевые управления, комитеты, отделы | (5) |
| 9 | Публикация в СМИ и сети Интернет стандартов предоставления бюджетных услуг | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба | |
| 10 | Проведение оценки функций и задач ведомств муниципального образования | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент Отраслевые управления, комитеты, отделы | (6) |
| 11 | Утверждение требуемых количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств | До 1 июня 2007 г. | Управление экономического развития Финансовый департамент | |
| 12 | Утверждение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов | До 1 июня 2007 г. | Управление экономического развития Финансовый департамент | (6) |
| 13 | Публикация в СМИ и сети Интернет ведомственных целевых программ | Постоянно | Пресс-служба | |
| 14 | Проведение оценки финансовых издержек отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами за последние 3 отчетных года | До 1 июля 2007 г., далее ежегодно | Отраслевые управления, комитеты, отделы | (7) |
| 15 | Утверждение основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг | До 1 июня 2008 г. | Отраслевые управления, комитеты, отделы | |
| 16 | Утверждение методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств) | До 1 июня 2008 г. | Отраслевые управления, комитеты, отделы Финансовый департамент | (7) |
| 17 | Публикация в СМИ и сети Интернет результатов выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов | Постоянно | Пресс-служба | |
| 18 | Проведение оценки и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических за последние 3 отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент | (8) |
| 19 | Утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год | До 1 июня 2007 г. | Финансовый департамент | |
| 20 | Утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана | До 1 июня 2007 г. | Финансовый департамент | |
| 21 | Публикация в СМИ и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема долга не менее чем на 3 года | До 1 июля 2008 г. | Пресс-служба Финансовый департамент | (8) |
2.3.3.Обоснования, пояснения и альтернативы предложенным мероприятиям
(4)
В целях организации эффективного управления муниципальным образованием и его финансовой системой необходимо иметь четкое представление об оплачиваемых из бюджетных средств общественных услугах. Само составление их перечня позволяет провести оценку их необходимости и общественной значимости.
Перечень бюджетных услуг может быть подготовлен специалистами финансового департамента и согласован с отраслевыми управлениями. Перечень утверждается постановлением мэра города.
Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг также утверждается постановлением мэра города. Он будет представлять собой регламент и график документооборота рассмотрения результатов оценки. Это позволит упорядочить и систематизировать процедуру оценки потребности в услугах, а также обеспечит возможность учета потребности в период разработки проекта бюджета.
В директивных документах должно содержаться указание финансовому департаменту учитывать результаты ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год. Без такого указания проведение оценки потребностей не будет иметь практического значения.
Публикация материалов оценки в СМИ ставит в известность жителей Хабаровска о составе услуг, которые им могут быть предоставлены с оплатой за счет бюджетных средств и приоритетах в их финансировании. При несоответствии перечня общественных услуг и приоритетов в их финансировании интересам населения публикация этих материалов активизирует гражданскую инициативу, что в конечном итоге обеспечит необходимые корректировки муниципальной финансовой политики.
(5)
Инвентаризация действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг производится в процессе разработки этих стандартов. Результаты инвентаризации обобщаются в разделе стандарта "Нормативные ссылки". Поскольку нормативная база в отношении бюджетных услуг постоянно меняется, то необходим ее систематический мониторинг. Это обеспечит своевременное внесение поправок в тексты стандартов.
Необходимость в разработке муниципального стандарта качества общественных услуг обусловлена потребностью в четком и детальном техническом задании для производителей общественных услуг.
К 1 июля 2008 г. не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) будут подкреплены стандартами качества предоставления бюджетных услуг.
В отношении стандартов качества в качестве альтернативы может рассматриваться введение повышенных требований к качеству услуг по сравнению с их уровнем, определенным на основе федерального законодательства и ведомственных нормативных актов. При этом нужно учитывать вероятность увеличения стоимости услуг в связи с повышением требований к их качеству и финансовые возможности бюджета.
(6)
Важнейшее направление реформирования бюджетного процесса в соответствии с настоящей Программой реформирования - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами муниципальной политики. Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов будет утвержден решением Хабаровской городской Думы.
Бюджет города на предстоящий год должен строиться на основе среднесрочных отраслевых целевых программ. Только в этом случае будет повышено качество бюджетного планирования и соответственно качество общественных услуг. В этом случае город сможет реально претворять в жизнь свои перспективные планы.
Каждая отрасль по оказанию бюджетных услуг должна иметь четкие и конкретные плановые задания, имеющие количественное выражение. При этом контрольные цифры в отношении ведомств должны устанавливаться исходя из перечня тактических задач, решаемых для достижения стратегических целей городского развития.
Среднесрочные целевые программы развития социальных отраслей должны быть доступны для общественности. Их открытое обсуждение до момента принятия бюджета позволяет своевременно внести в программы коррективы, подготовленные с учетом общественного мнения.
(7)
В соответствии с утвержденными ведомственными программами и стандартами качества отраслевые управления (ведомства), в свою очередь, должны обеспечивать разработку и доведение до бюджетных учреждений требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг.
Отсутствие у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами допускает возможность возникновения дополнительных финансовых издержек по причине отсутствия поля для финансового маневра. Например, своевременно перераспределив ассигнования с одного, менее важного на данный момент, на другое, более проблемное направление расходов, можно избежать предъявления штрафных санкций или осуществить закупку на более выгодных условиях. Если финансирование бюджетных учреждений будет поставлено в зависимость от конечного результата, то решение вопроса о предоставлении им права самостоятельного распоряжения "заработанными" средствами имеет определенную логику.
(8)
Перспективы социально-экономического развития должны иметь твердую финансовую основу и поэтому разработка качественного перспективного финансового плана позволит принимать взвешенные инвестиционные решения, вести планомерную и обоснованную социальную политику. Утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год и утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана может быть обеспечено принятием единого постановления мэра города. Впоследствии указанные требования будут закреплены в Положении о бюджетном процессе.
Среднесрочный финансовый план будет разрабатываться с учетом положений об утверждении показателей на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году.
2.4.Административная реформа
2.4.1.Оценка исходного состояния
В соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и части 2 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе, принятого Законом Хабаровского края от 02.06.1999 N 129 "О введении в действие части второй Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе", при приеме на муниципальную службу к гражданам предъявляются квалификационные требования.
Прием и назначение на муниципальную должность муниципальной службы осуществляются по результатам конкурса, а также из резерва, сформированного по итогам аттестации либо результатам конкурса.
Кодексом определены следующие требования:
1) для высших и главных должностей муниципальной службы высшее образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет или стаж муниципальной или государственной службы на высших и главных муниципальных или государственных должностях не менее двух лет;
2) для ведущих и старших должностей муниципальной службы - высшее образование и стаж работы по специальности не менее трех лет или стаж муниципальной или государственной службы на ведущих и главных муниципальных или государственных должностях не менее двух лет;
3) для младших должностей муниципальной службы - высшее, среднее специальное образование или образование, считающееся им равноценным, без предъявления требований к стажу работы.
В связи с тем, что в основе создания структуры Администрации города лежит отраслевой принцип, квалификационные требования к каждой должности определены в должностной инструкции.
В соответствии со статьей 96 части второй Кодекса Хабаровского края от 02.06.1999 N 129 аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Мэром города утверждаются положения "Об аттестации муниципальных служащих города Хабаровска", на основе которых проведены аттестации муниципальных служащих в 1998 г., 2001 г. и 2005 г. На очередной аттестации в 2008 г. в состав комиссий будут включены независимые эксперты.
В Администрации города сложилась практика опубликования в СМИ и на сайте Интернет Администрации города информации о проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы и квалификационные требования к ее замещению.
С 01.01.2006 по 31.07.2006 Администрацией города было проведено 67 конкурсов, в которых приняло участие 149 человек. По результатам конкурсов было принято 50 человек, в резерв по решению комиссии поставлено 9 человек. Из резерва принято 13 человек.
В Администрации города Хабаровска сложилась практика обучения руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных служащих по отраслевому принципу. При формировании бюджета города управление кадров и муниципальной службы вносит предложения о планировании в бюджете средств на переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих.
Муниципальные служащие и руководители муниципальных унитарных предприятий проходят курсы повышения квалификации в сфере их деятельности согласно учебным программам, которые представляет ВУЗ в управление кадров и муниципальной службы Администрации города.
Выполнение данной нормы зависит от возможности местного бюджета. В настоящее время обучение муниципальных служащих проходит по мере необходимости в связи с недостатком финансирования.
2.4.2.Плановые мероприятия
В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в городе Хабаровске предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.
| п/п | Мероприятие | Сроки | Исполнители | Обоснование |
| 1 | Проведение оценки основных требований к отдельным направлениям и должностям муниципальной службы | Постоянно до 1 июля | Управление кадров и муниципальной службы | (9) |
| 2 | Выявление основных сфер деятельности муниципальных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации муниципальных служащих | До 1 мая 2007 года, далее постоянно | Управление кадров и муниципальной службы | |
| 3 | Утверждение порядка, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих на очередной финансовый год | До 1 июня 2007 г. | Управление кадров и муниципальной службы | (9) |
| 4 | Публикация в СМИ и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих на очередной финансовый год | До 1 июля | Пресс-служба Управление кадров и муниципальной службы | |
| 5 | Организация курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года, не менее чем для 50% работников | Начиная с 2007 года | Управление кадров и муниципальной службы |
2.4.3.Обоснования, пояснения и альтернативы предложенным мероприятиям
(9)
Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без наличия высококвалифицированных кадров. Как показывает анализ, основными сферами деятельности муниципальных служащих, требующих принятия мер по повышению квалификации, являются: экономическая, юридическая и финансовая. В данных сферах наиболее часто происходят организационно-правовые изменения. С учетом проводимого анализа формируются учебные планы курсов повышения квалификации, учитывающие специфику и направления работы муниципальных служащих.
Ежегодное проведение оценки основных требований к отдельным направлениям и должностям муниципальной службы должно быть включено в должностные инструкции сотрудников всех кадровых служб Администрации города и нормативно закреплено в положениях об этих кадровых службах.
План повышения квалификации, требования к проведению мероприятий по повышению квалификации и порядок, а также перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации целесообразно утвердить распоряжением мэра города Хабаровска. Альтернативность реализации данного мероприятия определяется возможностью финансирования мероприятий по повышению квалификации из муниципального бюджета.
Учитывая, что административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности всех уровней власти, повышению квалификации и профессиональному росту муниципальных служащих альтернативы нет.
2.5.Реформирование муниципального сектора экономики
2.5.1.Оценка исходного состояния
За период 2003 - 2006 гг. безвозмездные перечисления немуниципальным организациям не осуществлялись.
На основании постановления мэра города от 04.09.2003 N 1176 "О муниципальной поддержке инвестиционной деятельности" из городского бюджета предоставляются гарантии муниципальным унитарным предприятиям. За период 2003 - 2006 гг. предоставлялись гарантии ряду немуниципальных организаций, в частности, АНО "Клуб Нефтяник по хоккею с мячом" (распоряжение мэра города от 07.07.2005 N 1685-р), ОАО "Хабаровская горэлектросеть", НО "Фонд жилищного строительства Администрации г. Хабаровска", ОАО "Управление инвестиционных программ".
Бюджетный кредит Администрацией города предоставлялся на поддержку малого предпринимательства Фонду поддержки малого предпринимательства Хабаровского края.
В целях поддержки инвестиционной деятельности на территории г. Хабаровска решениями Хабаровской городской Думы предоставлялась льгота по аренде земельного участка ОАО "Пивоваренная компания "Балтика" - "Балтика-Хабаровск" с 2003 - 2005 гг., общая сумма льгот в части, зачисляемой в бюджет города, за 3 года составила 5,9 млн. рублей.
Анализ дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ является одной из важных составляющих финансово-хозяйственной деятельности. Во исполнение постановления мэра города от 23.08.2004 N 1190 "Об утверждении отчетного периода о состоянии дебиторской и кредиторской задолженности отраслей муниципального сектора экономики" проводится анализ кредиторской и дебиторской задолженности отраслей муниципального сектора экономики. Настоящим постановлением утверждена форма предоставления информации о состоянии кредиторской и дебиторской задолженности.
Анализ дебиторской задолженности позволяет оценить изменение задолженности, в том числе населения по оплате жилищно-коммунальных услуг. К должникам, имеющим задолженность за жилищно-коммунальные услуги свыше 3-х месяцев, принимаются административные и правовые меры - предупреждения о наличии задолженности, оформление судебных исков. Систематический анализ состояния дебиторской задолженности населения по оплате за жилищно-коммунальные услуги и работа по ее снижению позволили осуществить сбор платежей в среднем за 2005 г. на уровне 99,0% от начисленных сумм.
Анализ кредиторской задолженности позволяет произвести оценку состояния расчетов предприятий с подрядными организациями - поставщиками услуг, выявить задолженность по оплате труда перед персоналом предприятия и задолженность по налоговым платежам в бюджет и внебюджетные фонды.
Прирост дебиторской и кредиторской задолженности вызван также ежегодным увеличением тарифов на жилищно-коммунальные услуги как для населения, так и для других групп потребителей.
На основании постановления мэра города от 15.04.2003 N 479 ежеквартально проводится оценка показателей экономической эффективности деятельности муниципальных предприятий, в том числе отрасли жилищно-коммунального хозяйства. Проводится анализ оценки финансовых показателей предприятий ЖКХ (выручка, затраты, прибыль) в разрезе жилищно-коммунальных услуг.
Таблица 8
Показатели деятельности муниципальных предприятий
жилищно-коммунального хозяйства за 2002 - 2004 гг.
| Показатели | План, млн. руб. | Факт, млн. руб. |
| 2002 год | ||
| выручка (производство товаров, работ, услуг) | 1567,0 | 1693,4 |
| затраты (себестоимость) | 1456,4 | 1537,2 |
| прибыль (валовая) | 110,6 | 156,2 |
| 2003 год | ||
| выручка (производство товаров, работ, услуг) | 2049,1 | 1711,7 |
| затраты (себестоимость) | 1882,3 | 1659,8 |
| прибыль (валовая) | 166,8 | 51,9 |
| 2004 год | ||
| выручка (производство товаров, работ, услуг) | 1778,9 | 2051,4 |
| затраты (себестоимость) | 1694,7 | 1977,7 |
| прибыль (валовая) | 84,2 | 73,7 |
В городе Хабаровске процедура установления тарифов, позволяющих учесть затраты и рентабельность ЖКУ, установлена распоряжением мэра города от 25.04.2005 N 662 "Об установлении тарифов на услуги муниципальных унитарных предприятий на 2006 год", постановлением мэра города от 18.02.2005 N 287 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по обеспечению социальных гарантий населению в городе Хабаровске", постановлением мэра города от 28.02.2005 N 339 "Об утверждении ставок оплаты на услуги по водоснабжению и канализации". Собираемость платежей населения в 2005 г. возросла по сравнению с отчетными данными предшествующего года и составила 98,7% (в 2004 г. - 95,8%).
Начисление, сбор, учет собираемости платежей населения производится МУП "Расчетно-кассовый центр по обработке коммунальных платежей", в обязанности которого входит начисление, доставка квитанций. Собираемость платежей населения контролируется МУП "Служба заказчика по ЖКУ". Ежемесячно данная информация поступает в управление ЖКХ Администрации города для контроля собираемости и задолженности платежей населения.
Жилищный фонд города Хабаровска передан на обслуживание в МУП "Служба заказчика по ЖКУ", которая заключила договоры подряда на обслуживание жилищного фонда с предприятиями, выигравшими конкурс на выполнение муниципального заказа. МУП г. Хабаровска "Служба заказчика по ЖКУ" заключает договоры на оказание коммунальных услуг с предприятиями коммунального хозяйства:
- по услугам водоснабжения и водоотведения - с МУП "Водоканал",
- по санитарной уборке - с МУП "Спецавтохозяйство по санитарной очистке".
Доходы сформированы в соответствии с учетной политикой предприятий: доходы по населению - по начислению оплаты за ЖКУ, бюджет - дотации, возмещение льгот и субсидий по факту финансирования. Расходы по каждому виду услуг отражают фактические расходы жилищных предприятий.
При разработке проекта бюджета ежегодно проводится оценка потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (в том числе по видам жилищно-коммунальных услуг).
В 2005 году, несмотря на критическое финансово-экономическое положение транспорта, пассажирские предприятия строили свою работу исходя из условий улучшения качества перевозки пассажиров и поддержания подвижного состава в исправном состоянии на основе плана развития отрасли. Муниципальный пассажирский транспорт, который выполняет социальный заказ, сохраняется.
Всего в транспортной отрасли города действуют два муниципальных предприятия - ХПАТП-1 и ХТТУ.
В 2005 г. предприятиями муниципального пассажирского транспорта перевезено 45,0 млн. пассажиров, что на 26,2 млн. пассажиров меньше уровня 2004 г. На маршруты города и пригорода в каждую смену выходит более 200 автобусов, а также 33 троллейбуса и 64 трамвая.
В целях улучшения пассажирских перевозок в 2005 г. приобретено 50 автобусов, 2 троллейбуса и 2 трамвая за счет бюджета города и городского экологического фонда, открыты новый автобусный и трамвайный маршруты.
В 2005 г. продолжил свое развитие коммерческий пассажирский транспорт. Жителей города ежедневно обслуживают более 422 коммерческих автобусов и около 250 маршрутных такси.
Ежегодно оцениваются потребности населения в получении транспортных услуг.
2.5.2.Плановые мероприятия
В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в городе Хабаровске предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.
| п/п | Мероприятие | Сроки | Исполнители | Обоснование |
| 1 | Проведение инвентаризации фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций за последние три отчетных года | Ежегодно До 1 июля | Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда Финансовый департамент | (10) |
| 2 | Утверждение порядка предоставления бюджетных средств негосударственным (немуниципальным) организациям | До 1 июня 2007 г. | Финансовый департамент | |
| 3 | Закрепление отраслей экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств | До 1 июля 2007 г. | Финансовый департамент | |
| 4 | Публикация в СМИ и сети Интернет объема бюджетных средств, предоставляемых негосударственным (немуниципальным) организациям | До 1 июля 2008 г. (данные за 2007 год) | Финансовый департамент Управление экономического развития Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда | (10) |
| 5 | Проведение оценки дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ | Постоянно | Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда Финансовый департамент | (11) |
| 6 | Подписание актов сверки взаимной задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства (муниципальными органами власти и предприятиями ЖКХ) по видам и источникам задолженности на последнюю дату | До 1 апреля 2007 г. | Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда | |
| 7 | Утверждение порядка урегулирования (признания) задолженности и ее погашения | До 1 июня 2007 г. | Финансовый департамент Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда | |
| 8 | Публикация в СМИ и сети Интернет сведений о составе и объеме взаимной задолженности по видам жилищно-коммунальных услуг | До 1 июля 2008 г. | Пресс-служба Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда | (11) |
| 9 | Проведение оценки финансовых показателей предприятий жилищно-коммунального хозяйства за последние три года в разрезе жилищно-коммунальных услуг | Постоянно до 1 июля | Управление экономического развития Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда | (12) |
| 10 | Утверждение порядка сбора платежей за жилищные и коммунальные услуги, предоставляемые гражданам, предприятиям непосредственно поставщиками данных услуг | До 1 марта 2007 года | Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда | |
| 11 | Поддержка создания специализированных акционерных обществ, осуществляющих сбор платежей от имени и по поручению предприятий ЖКХ | До 1 июля 2008 года | Финансовый департамент Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда | |
| 12 | Введение и публикация в СМИ и сети Интернет специализированного реестра граждан, имеющих особые условия оплаты жилья и коммунальных услуг с уточнением их статуса и численности, не реже квартала | Ежеквартально, начиная с 2007 года | Пресс-служба Управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда Управление социальной защиты населения | (12) |
| 13 | Проведение оценки потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент Управление социальной защиты населения | (13) |
| 14 | Утверждение порядка использования системы персонифицированных социальных счетов для получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент Управление социальной защиты населения | |
| 15 | Утверждение порядка проверки уровня доходов получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, включая оценку имущественных прав граждан | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент Управление социальной защиты населения | |
| 16 | Сведения о количестве лиц и размере начисленных и выплаченных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг по видам жилищно-коммунальных услуг публикуются в средствах массовой информации и сети Интернет | Ежегодно | Пресс-служба Управление социальной защиты населения Финансовый департамент | (13) |
| 17 | Проведение оценки потребности населения в получении транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения | Ежегодно до 1 июля | Управление по транспорту | (14) |
| 18 | Утверждение порядка преобразования МУПов, предоставляющих транспортные услуги населению, в акционерные общества | До 1 июня 2007 года | Департамент муниципальной собственности Управление по транспорту | |
| 19 | Утверждение порядка проведения конкурсов среди транспортных предприятий на обслуживание маршрутов | До 1 июня 2007 года | Управление по транспорту Финансовый департамент | |
| 20 | Публикация сведений о количественных и качественных характеристиках транспортных маршрутов, а также объемах субсидирования этих маршрутов в СМИ и сети Интернет | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба Управление по транспорту | (14) |
2.5.3.Обоснования, пояснения и альтернативы предложенным мероприятиям
(10)
Реализация указанных мероприятий должна обеспечить соответствие объема средств, предоставляемых на безвозмездной основе (бюджетных кредитов или ссуд, гарантий, налоговых льгот) не более чем 3% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) за последний отчетный год (за исключением организаций, предоставляющих бюджетные услуги). Запрет на предоставление бюджетных средств некоторым отраслям экономики сократит общие объемы бюджетной поддержки хозяйствующих субъектов, не связанных с оказанием социальных услуг. Это действие существенно сузит поле для лоббирования интересов негосударственных организаций.
Публикация информации об объеме бюджетных средств, предоставленных негосударственным организациям, в средствах массовой информации обеспечит возможность для получения общественной оценки правильности мер и направлений бюджетной поддержки экономики, повысит ответственность получателей средств бюджета, а также получателей гарантий и налоговых льгот.
(11)
Проблема оздоровления предприятий жилищно-коммунального хозяйства является одной из ключевых для финансово-бюджетной сферы города. Это связано с тем, что данная отрасль требует значительных бюджетных затрат, связанных с различными видами компенсаций и выплат.
Проведение оценки дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ должно быть осуществлено в разрезе видов и источников задолженности. Далее необходимо провести подписание актов сверки взаимной задолженности между муниципальными органами власти и предприятиями ЖКХ. Исходя из общей суммы задолженности должен быть разработан порядок урегулирования (признания) задолженности и ее погашения. В случае недостаточности ресурсов для погашения задолженности перед предприятиями ЖКХ может быть рассмотрен вопрос о реструктуризации долга. Такое решение не обеспечит улучшения финансового состояния предприятий ЖКХ, но все же может рассматриваться в качестве альтернативы, так как под график погашения задолженности Администрацией города предприятия могут оформить рассрочки расчетов с различными дебиторами.
(12)
Предоставление предприятиям ЖКХ права сбора платежей за жилищные и коммунальные услуги повысит их заинтересованность в погашении дебиторской задолженности, а создание специализированных организаций по сбору платежей (по поручению предприятий ЖКХ) повысит собираемость доходов. Альтернатива рассматривается в создании специализированных организаций в форме акционерного общества или в форме общества с ограниченной ответственностью. Последний вариант представляется более предпочтительным, так как в этом случае действуют самые простые процедуры регистрации юридического лица.
Альтернативным подходом также является переход к единому счету за все предоставляемые услуги, связанные с эксплуатацией жилого фонда, что значительно упрощает гражданам саму процедуру осуществления платежей.
(13)
Оценка потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг проводится до начала разработки проекта бюджета отдельно по видам жилищно-коммунальных услуг.
Основные риски связаны со сложностью формирования регистра и отсутствием на федеральном уровне норм, устанавливающих обязательность ежеквартальной декларации совокупных доходов семьи собственника квартиры или квартиросъемщика.
(14)
Вопросы реформирования транспортного обслуживания населения тесно связаны с существующими льготами на право бесплатного проезда в городском транспорте, работающем по муниципальному заказу.
Оценка проводится до начала разработки проекта городского бюджета. На основе материалов оценки принимаются решения об организации новых транспортных маршрутов или изменения графика движения на действующих маршрутах. Далее осуществляется проведение конкурсов среди транспортных предприятий на обслуживание маршрутов. Правильность управленческих решений выносится на рассмотрение общественности.
Альтернативным подходом является полный отказ от муниципального транспорта. Однако данный "революционный" подход чреват социальным взрывом, поскольку при отсутствии у муниципальных властей эффективных механизмов по регулированию рынка транспортных услуг может произойти необоснованное повышение тарифов за проезд, несопоставимых с платежеспособностью основной массы населения.
2.6.Совершенствование системы инвестиций
2.6.1.Оценка исходного состояния
В целях практической реализации инвестиционной политики в городе разработана нормативная база по реализации общегородских инвестиционных программ (решение Хабаровской городской Думы от 23.03.2004 N 477 "Об утверждении Программы общегородских инвестиционных проектов на 2004 - 2007 годы"), которая сочетает в себе решение социальных проблем с новыми подходами в приращении муниципальной собственности и увеличении тем самым доходной базы бюджета. При этом активно решается задача минимизации участия города финансовыми ресурсами при одновременном повышении эффективности вложений для муниципальной казны.
Администрация города организует реализацию инвестиционных проектов, которые носят социальную направленность, а также способствуют улучшению экологической обстановки в городе. Необходимость и целесообразность финансирования из бюджета города проектов определяется на заседаниях Инвестиционного совета Администрации города.
Мониторинг реализации инвестиционных проектов ведется отраслевыми структурными подразделениями по своим направлениям. Итоги реализации проектов рассматриваются на заседаниях Инвестиционного совета Администрации города.
На сегодняшний день в Администрации города Хабаровска действуют постановления мэра города от 17.02.2003 N 249 "Об утверждении Порядка предоставления залоговой поддержки", от 04.09.2003 N 1176 "О муниципальной поддержке инвестиционной деятельности в г. Хабаровске", которые определяют:
- единый порядок работы с инвестиционными проектами;
- устанавливают требования к проектам, представляемым для получения муниципальной поддержки;
- перечень документов, необходимых для решения вопроса о представлении гарантии;
- процедуру рассмотрения документов и принятия решения.
Администрацией города в целях развития общегородских инвестиционных программ было специально создано в 2004 г. ОАО "Управление инвестиционных программ города Хабаровска", которое продолжает осуществлять строительство не только локальных торговых комплексов, но и занимается разработкой перспективных проектов на 2005 - 2008 годы. При этом необходимо отметить, что если на первоначальном этапе в 2001 - 2003 годах строительство торговых комплексов осуществлялось за счет бюджетных средств муниципалитета и средств инвесторов, то уже в 2005 г. строительство осуществлялось без привлечения бюджетных средств. ОАО "Управление инвестиционных программ города Хабаровска" финансирует строительство торговых комплексов за счет коммерческих кредитов и средств инвесторов. Огромный интерес со стороны субъектов хозяйственной деятельности к инвестиционным проектам, осуществляемым ОАО "Управление инвестиционных программ г. Хабаровска", позволяет сделать вывод о высокой коммерческой привлекательности и реализуемости объектов, что в свою очередь наглядно демонстрирует благоприятный климат для привлечения инвестиций в экономику Хабаровска.
Разработка нормативно-правовой базы местного самоуправления в тесной увязке с краевым законодательством в области инвестиционной деятельности, направленной на повышение уровня инвестиционной привлекательности города, позволяет привлекать инвестиции, обеспечивать положительную динамику роста инвестиций, вкладываемых на развитие производственного потенциала и решение социальных проблем.
Учитывая социальную направленность многих проектов, их реализация не оказывает должного влияния на увеличение доходов и сокращение расходов бюджета в следующем после окончания реализации проекта году.
За последние три отчетных года Администрацией не проводилось оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов, оценки используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Следовательно, работу Администрации города в данном направлении нельзя признать достаточно результативной.
2.6.2.Плановые мероприятия
В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в городе Хабаровске предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.
| п/п | Мероприятие | Сроки | Исполнители | Обоснование |
| 1 | Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент Управление экономического развития | (15) |
| 2 | Принятие постановления мэра города, решения, направленного на повышение эффективности инвестиционных проектов | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент Управление экономического развития | |
| 3 | Публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба Управление экономического развития | |
| 4 | Проведение оценки используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов за последние три отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Управление экономического развития | (16) |
| 5 | Утверждение запрета для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации | До 1 июля 2007 года | Финансовый департамент Управление экономического развития | |
| 6 | Утверждение порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов | До 1 июля 2007 года | Финансовый департамент Управление экономического развития | (16) |
| 7 | Публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их решением о бюджете раздельно по каждому проекту | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба Управление экономического развития |
2.6.3.Обоснования, пояснения и альтернативы предложенным мероприятиям
(15)
Оценка может быть проведена силами финансового департамента и управления экономического развития, а также с привлечением независимых экспертов. Последний вариант проведения оценки представляется более оптимальным, но он связан с возникновением дополнительных затрат. Публикация результатов оценки в СМИ проводится в целях укрепления подотчетности органов власти перед жителями города.
Постановлением мэра "О повышении эффективности инвестиционных проектов" планируется утвердить порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов и систему критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов. Утверждается единообразный методологический подход к оценке эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, перечень критериев эффективности (например, увеличение налоговых доходов бюджета, повышение стоимости муниципальной собственности, экономия бюджетных средств), а также стандартный регламент оценки. Порядок должен применяться к оценке проектов как экономической, так и социальной направленности.
Среди критериев досрочного прекращения инвестиционных проектов могут быть: значительные временные задержки в их реализации, снижение финансовых результатов от запланированного уровня, значительное увеличение затрат на реализацию проекта, выявленные нарушения законодательных, технических, экологических и других норм.
(16)
Порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов также утверждается вышеуказанным постановлением мэра города. Порядок должен предусматривать обязательность расчета плановых сумм эксплуатационных расходов будущих периодов, методику такого расчета и возможность корректировки прямого финансового эффекта от реализации проекта на суммы эксплуатационных расходов будущих периодов. Утверждение названного порядка будет способствовать исключению ситуаций, когда эксплуатационные расходы будущих периодов (расходы на проектные и предпроектные работы, расходы на обслуживание и поддержку инвестиционных проектов и т.д.) перекрывают весь положительный финансовый эффект от их реализации инвестиционного проекта, делая его неэффективным. В подобных обстоятельствах финансирование инвестиционных проектов из бюджета не должно осуществляться.
Публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных инвестиционных проектах обеспечит гласность результатов муниципальной инвестиционной политики и общественный контроль за результатами инвестиций. Требование об обязательной публикации целесообразно закрепить нормативным актом.
2.7.Создание условий для развития доходной базы
2.7.1.Оценка исходного состояния
К моменту начала реализации Программы реформирования в городе Хабаровске принимались меры по укреплению доходной части бюджета, повышению эффективности управления муниципальной собственностью. В частности:
- проведена оценка потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за 2002 - 2004 гг.;
- проведена оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года;
- проведена оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года;
- проведена инвентаризация собственности города, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года.
Для контроля состояния дебиторской и кредиторской задолженности муниципальных предприятий постановлением мэра города от 23.08.2004 N 1190 утвержден отчетный период (месяц) и формы отчетности состояния дебиторской и кредиторской задолженности. По результатам мониторинга дебиторской и кредиторской задолженности ежемесячно проводится анализ состояния задолженности в муниципальных предприятиях и отраслях городского хозяйства, отмечается динамика изменения, ее причины. На ежемесячных совещаниях, посвященных состоянию дебиторской задолженности в муниципальном секторе экономики, намечаются меры по ее сокращению. Одним из показателей премирования (поощрения) руководителей муниципальных предприятий и отраслевых структурных подразделений утвержден показатель состояния дебиторской задолженности и работа по ее снижению.
В городе Хабаровске предоставление льгот по платежам в бюджет осуществляется в целях решения вопросов социального и экономического развития города Хабаровска, регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности на территории города.
На территории города Хабаровска в 2003 г. в соответствии с решением Хабаровской городской Думы от 21.01.2003 N 306 "О предоставлении льгот в 2003 году по налогам и сборам, зачисляемым в бюджет города Хабаровска" были представлены льготы по налогу на имущество предприятий - 2122,6 тыс. рублей, земельному налогу - 5894,1 тыс. рублей, целевому сбору на содержание ЖКХ и объектов социально-культурной сферы - 594,1 тыс. рублей.
Таблица 9
Мониторинг недополученных доходов в связи с предоставлением
налоговых льгот за период 2003 - 2006 гг.
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| факт | факт | факт | оценка | |
| в тыс. руб. | в тыс. руб. | в тыс. руб. | в тыс. руб. | |
| объем недополученных доходов в связи с предоставлением налоговых льгот, в том числе: | 8610,8 | 2511 | 4888 | 118625,3 |
| в разрезе налоговых платежей | ||||
| налог на имущество | 2122,6 | 0 | 22 | 22 |
| земельный налог | 5894,1 | 2511 | 4866 | 118603,3 |
| в разрезе отраслей экономики | ||||
| целевой сбор на содержание объектов ЖКХ и соцсферы | 594,1 | 0 | 0 | 0 |
| по отрасли "ЖКХ" | 1839,1 | 0 | 0 | 0 |
| по отрасли "Транспорт" | 4082,4 | 0 | 0 | 0 |
| Бюджетные организации | 400,3 | 0 | 0 | 69382 |
| Физические лица | 2289 | 2511 | 4888 | 5822 |
| Прочие (понижающая ставка за земли аэродромов) | 43421,3 |
Данные льготы были представлены предприятиям отраслей жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, а также учреждениям, финансируемым из бюджета.
В 2004 - 2005 гг. льготы предоставлялись только по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц. Сумма льгот по земельному налогу составила в 2004 г. - 2,5 млн. рублей, 2005 г. - 4,9 млн. рублей.
Рост численности занятых в малом предпринимательстве, равно как и положительная динамика других показателей, характеризующих данный сектор экономики, обусловлены проводимой на краевом и городском уровне целенаправленной политикой, направленной на поддержку малого бизнеса.
Ежегодный прирост создаваемых малых предприятий составляет 900 - 1000 единиц, количество индивидуальных предпринимателей увеличивается на 1 - 2 тыс. чел. Однако количество реально работающих и уплачивающих налоги субъектов малого предпринимательства намного меньше и составляет 30 - 45% от числа зарегистрированных.
Повышению темпов роста розничного товарооборота способствует реализация мероприятий по развитию отрасли "торговля" города Хабаровска до 2010 года, принятых постановлением мэра города Хабаровска от 31.03.2006 N 383.
Основными нормативными документами являются:
- Концепция промышленной политики Администрации города Хабаровска на среднесрочную перспективу и на период до 2010 года, утвержденная постановлением мэра города от 12.10.2004 N 1505.
- Основные направления развития пищевой промышленности города Хабаровска на 2006 - 2010 гг., утвержденные постановлением мэра города от 13.06.2006 N 750.
Основным нормативным документом, определяющим порядок консультационной и организационной поддержки субъектов малого предпринимательства, являются городские целевые программы развития и поддержки малого предпринимательства. В городе Хабаровске реализуется третья по счету городская целевая программа развития и поддержки малого предпринимательства на 2004 - 2006 гг., утвержденная решением Хабаровской городской Думы от 20.01.2004 N 450.
В соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", Уставом муниципального образования города Хабаровска Хабаровская городская Дума приняла решение от 20.07.2004 N 522 "Об утверждении перечня объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации".
Администрация города Хабаровска определила приоритетным направлением своей работы оптимизацию форм отраслевого управления и повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий при одновременном наращивании объемов и качества предоставляемых услуг.
Администрацией города отработана схема управления муниципальным сектором экономики, в основе которой лежит плановая система финансово-хозяйственной деятельности. Ежегодно постановлением мэра города "О социально-экономической ситуации в г. Хабаровске и задачах Администрации города по выполнению основных направлений социально-экономического развития" устанавливаются контрольные (плановые) показатели по основным параметрам работы предприятий и отраслей муниципального сектора экономики при одновременном многоступенчатом контроле. Порядок составления, утверждения и установления основных показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий утвержден постановлением мэра города от 09.07.2004 N 925.
На основе утвержденных показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности муниципальные предприятия разрабатывают бизнес-планы, защищают и утверждают их в структурных подразделениях Администрации города.
Постановлением мэра города от 15.04.2003 N 479 утверждены показатели экономической эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий. На основании официальных документов бухгалтерской отчетности проводится мониторинг финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и ежеквартально проводится анализ работы предприятий и отраслей городского хозяйства.
Ежегодно проводятся отраслевые балансовые комиссии, работает постоянно действующая балансовая комиссия Администрации города (постановление мэра города от 15.04.2004 N 469 "Об утверждении Положения о постоянно действующей балансовой комиссии Администрации г. Хабаровска") по рассмотрению итогов финансово-хозяйственной деятельности всех предприятий и отраслей муниципального сектора экономики. По результатам балансовых комиссий готовятся постановления мэра города, в которых определяются мероприятия по устранению допущенных недостатков. При необходимости заседания балансовых комиссий проводятся по итогам деятельности предприятий и отраслей за полугодие, внеочередные.
В целях обеспечения состязательности муниципальных унитарных предприятий города для достижения высоких показателей производственного и социального развития действует Порядок расчета интегральной оценки результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий г. Хабаровска, утвержденный постановлением мэра города от 14.07.2006 N 1141.
За последние годы отмечается рост валовой (балансовая) прибыли действующих муниципальных предприятий по всем отраслям муниципального сектора экономики кроме отрасли "пассажирский транспорт", приносящей убытки. Убыточность обусловлена неполным возмещением затрат бюджетами на перевозку льготных пассажиров.
2.7.2.Плановые мероприятия
В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в городе Хабаровске предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.
| п/п | Мероприятие | Сроки | Исполнители | Обоснование |
| 1 | Проведение оценки потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за последние три отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент Управление экономического развития | (17) |
| 2 | Утверждение порядка предоставления рассрочек и отсрочек | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент | |
| 3 | Утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент | |
| 4 | Публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции) | Ежегодно до 1 июля (данные за прошлый год) | Пресс-служба Финансовый департамент | (17) |
| 5 | Оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года | Ежегодно до 1 июня (оценка за прошлый год) | Финансовый департамент | (18) |
| 6 | Утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент | |
| 7 | Утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент | |
| 8 | Публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценке их эффективности | Ежегодно до 1 сентября (данные за прошлый год) | Пресс-служба Финансовый департамент | |
| 9 | Оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года | Ежегодно до 1 июня (оценка за прошлый год) | Управление экономического развития | (19) |
| 10 | Утверждение порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент Управление экономического развития | (19) |
| 11 | Утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства | До 1 июня 2007 года | Управление экономического развития | |
| 12 | Публикация в СМИ и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба Управление экономического развития | |
| 13 | Инвентаризация собственности муниципального образования, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Департамент муниципальной собственности | (20) |
| 14 | Принятие постановления мэра города, утверждающего положение о раскрытии информации о муниципальной собственности и порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в муниципальной собственности | До 1 июня 2007 года | Департамент муниципальной собственности Финансовый департамент | |
| 15 | Публикация в СМИ и сети Интернет информации о стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, в т.ч. по отдельным объектам собственности | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба Департамент муниципальной собственности | (20) |
| 16 | Оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий за три последних отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Управление экономического развития Департамент муниципальной собственности | (21) |
| 17 | Организация мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию | До 1 апреля 2007 года | Управление экономического развития Департамент муниципальной собственности | |
| 18 | Публикация в СМИ и сети Интернет реестров и результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба Управление экономического развития Департамент муниципальной собственности | (21) |
2.7.3.Обоснования, пояснения и альтернативы предложенным мероприятиям
(17)
Необходимо оценить последствия от присутствия задолженности по расчетам с бюджетом. Проведение оценки создает информационную базу для принятия управленческих решений и выработке мер воздействия.
Постановлением мэра города "По вопросу предоставления рассрочек и отсрочек по уплате неналоговых платежей" будут утверждены Порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате неналоговых платежей, подлежащих зачислению в городской бюджет, а также Порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Это будет способствовать сохранению суммы дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в пределах лимита, определенного как 3% от расходов бюджета. Ведение мониторинга обеспечит руководство города необходимой управленческой информацией, на основе которой в случае роста дебиторской задолженности могут быть выработаны оперативные решения по изменению ситуации (активизация работы налоговых служб, проведение переговоров с руководителями предприятий-должников и т.д.).
Публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности обеспечивает повышение открытости процессов, связанных с наполнением муниципального бюджета.
(18)
В результате реализации перечисленных мероприятий объем налоговых льгот, предоставленных за счет городского бюджета, не будет превышать 3% доходов бюджета за соответствующий отчетный год.
Систематическая оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики и отдельных льгот позволит контролировать размеры налоговых льгот и не допускать излишних потерь в доходах по причине их предоставления. Налоговые льготы должны приносить реальный финансовый эффект в виде последующего роста налоговых платежей, показателей налоговой базы или в виде экономии бюджетных расходов. Сведения об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности должны быть доступны к изучению населением и налогоплательщиками. С учетом того, что на момент принятия Программы реформирования перечень муниципальных налоговых льгот узок (имеется всего одна льгота по земельному налогу), то в качестве альтернативы запрету на предоставление неэффективных налоговых льгот может рассматриваться введение моратория на предоставление местных налоговых льгот.
(19)
Оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства производится в рамках решения текущих задач управления экономики. Утверждение порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства определит возможности, условия и пути получения предпринимателями необходимой помощи со стороны Администрации города. Данный порядок будет утвержден решением Хабаровской городской Думы. Порядок мониторинга малого предпринимательства утверждается постановлением мэра города. Одновременно в постановлении будет прописана обязательность публикации результатов мониторинга в СМИ. В ходе мониторинга на системной основе будет производиться оценка фактического уровня и динамики деловой активности в форме малого предпринимательства.
(20)
Инвентаризация собственности муниципального образования проводится на систематической основе при ведении реестра муниципальной собственности.
Принимаемым постановлением мэра города "По вопросам повышения эффективности работы с муниципальной собственностью" будет утверждено положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования (в том числе по отдельным объектам собственности) и порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, независимыми организациями.
Постановлением будет предусмотрена обязательность публикации информации о стоимости объектов в СМИ и сети Интернет. Утверждение положения о раскрытии информации о муниципальной собственности должно способствовать с одной стороны повышению ликвидности неиспользуемого городского имущества (создавать оптимальные условия для его последующей продажи), а с другой - способствовать росту кредитоспособности города. Альтернативным вариантом предлагаемых мероприятий является утверждение новых регламентов решением городской Думы. Однако с учетом сложившегося распределения компетенции это представляется излишним.
(21)
Организация мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, будет заключаться в:
- утверждении порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию;
- утверждении системы критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности;
- публикации в СМИ и сети Интернет результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию.
С учетом этих моментов будут внесены поправки в действующее положение о мониторинге. В случае необходимости внесения существенных корректив будет принят новый нормативный акт.
В результате принятых мер не менее 90% муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, будут удовлетворять установленным критериям.
2.8.Совершенствование долговой политики
2.8.1.Оценка исходного состояния
Администрацией города ведется и ежемесячно предоставляется в министерство финансов Хабаровского края муниципальная долговая книга, форма которой, а также порядок ведения утверждены решением Хабаровской городской Думы от 26.06.2001 N 91. Муниципальная долговая книга включает в себя:
- данные о кредитах, полученных местным бюджетом от банков и иных юридических лиц;
- данные о долговых обязательствах по соглашениям и договорам, в том числе международным, заключенным от имени муниципального образования, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет;
- данные по бюджетным ссудам, полученным местным бюджетом от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- данные о муниципальных гарантиях по обязательствам третьих лиц;
- данные о муниципальных займах, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг.
На основе этих данных Финансовым департаментом Администрации города Хабаровска проводится оценка действующих долговых обязательств и динамики долговой нагрузки.
За период 2003 - 2006 гг. в бюджет города в целях финансирования дефицита бюджета на подготовку к осенне-зимнему периоду бюджетных учреждений привлекались кредиты коммерческих банков, открыта кредитная линия с ОАО Далькомбанк, АКБ "Росбанк", ОАО Внешторгбанк.
На осуществление комплекса мер по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к осенне-зимнему периоду в 2003 г. министерство финансов Хабаровского края предоставило городу беспроцентную ссуду в размере 21,5 млн. рублей, которая была погашена в июне 2006 г.
Городская Дума г. Хабаровска ежегодно при утверждении бюджета города на соответствующий финансовый год определяет предельный размер средств, на который могут быть выданы гарантии.
Общая сумма предоставленных гарантий в соответствии с Бюджетным кодексом и Положением о бюджетной системе, бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Хабаровске включается в состав муниципального долга как вид долгового обязательства. Администрацией города предоставляются муниципальные гарантии в основном муниципальным унитарным предприятиям города с целью обеспечения кредитов, направляемых на финансирование текущей деятельности. Кроме того, муниципальная гарантия может быть предоставлена на реализацию инвестиционных проектов.
Другие долговые обязательства муниципальным образованием "Городской округ "Город Хабаровск" не привлекались.
Рис. 8. Структура муниципального долга (2003 - 2006 гг.)
Рисунок не приводится.
Оценка сумм привлекаемых долговых обязательств, сроков их привлечения и погашения при исполнении бюджета производится исходя из анализа прогноза ежемесячных доходов бюджета и расходов по основным видам затрат.
При рассмотрении вопроса о предоставлении муниципальных гарантий учитывается социальная эффективность, фактов неисполнения гарантийных обязательств не имелось.
В целях стабилизации финансово-экономического состояния муниципальных предприятий распоряжением мэра города от 17.03.2006 N 645-р утвержден нормативный показатель соотношения дебиторской задолженности и кредиторской задолженности муниципальных предприятий.
В целях закрепления положительных тенденций в работе по снижению дебиторской и кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий города утверждено постановление мэра города от 23.08.2004 N 1190 "Об утверждении отчетного периода о состоянии дебиторской и кредиторской задолженности отраслей муниципального сектора экономики". Ежемесячно проводится инвентаризация кредиторской отчетности и анализ факторов ее возникновения.
2.8.2.Плановые мероприятия
В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в городе Хабаровске предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.
| п/п | Мероприятие | Сроки | Исполнители | Обоснование |
| 1 | Оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент | (22) |
| 2 | Утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период | До 1 июня 2008 года | Финансовый департамент | |
| 3 | Утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования | До 1 июля 2008 года | Финансовый департамент | |
| 4 | Публикация в СМИ и сети Интернет сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения | Постоянно, начиная с 2008 года | Пресс-служба Финансовый департамент | |
| 5 | Оценка бюджетной и социальной эффективности, фактов неисполнения предоставленных гарантий за три последних отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент | (23) |
| 6 | Совершенствование процедур предоставления гарантий | До 1 июля 2007 года | Финансовый департамент | (23) |
| 7 | Публикация в СМИ и сети Интернет материалов по объявляемым конкурсам и результатам их проведения на получение гарантий | До 1 декабря 2007 года | Пресс-служба Финансовый департамент | |
| 8 | Проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в т.ч. бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения, за три последних отчетных года | Ежегодно до 1 июля | Финансовый департамент Отраслевые управления, комитеты, отделы | (24) |
| 9 | Утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления, оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности | До 1 июня 2007 года | Финансовый департамент Отраслевые управления, комитеты, отделы | |
| 10 | Утверждение запрета на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемыми источниками финансирования | До 1 марта 2007 года | Финансовый департамент Отраслевые управления, комитеты, отделы | |
| 11 | Публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной | До 1 июля 2008 года | Пресс-служба Финансовый департамент | (24) |
2.8.3.Обоснования, пояснения и альтернативы
предложенным мероприятиям
(22)
Таким образом, создается система мониторинга состояния долга. Динамика долга при проведении оценки отслеживается за три отчетных года. Регламент процедур, формы анализа и система ответственности за проведение оценки определяется постановлением мэра или приказом Финансового департамента. Разработка и внедрение формализованных процедур управления долгом заключается в утверждении и внедрении в практику работы методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств (включая кредиторскую задолженность) на среднесрочный период, а также методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования.
Методика расчета платежеспособности бюджета и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств утверждаются постановлением мэра города. Публикация в СМИ и сети Интернет сведений о задолженности бюджета осуществляется в целях обеспечения открытости информации о бюджете перед населением города.
(23)
Проведение данного мероприятия будет являться составным элементом системы мониторинга состояния долга. Оценка бюджетной и социальной эффективности, фактов неисполнения предоставленных гарантий проводится не менее чем за три последних отчетных года.
Мероприятия направлены на снижение объемов выдаваемых городом гарантий, а также в целях сокращения рисков возникновения бюджетных потерь в случаях невыполнения гарантийных обязательств. Требование об обязательном предоставлении залога в полное обеспечение выданной гарантии, порядок формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии, а также требование об обеспечении публикации в СМИ и сети Интернет материалов по объявляемым конкурсам и результатам их проведения на получение гарантий устанавливаются постановлением мэра города. Публикация материалов о конкурсах на получение гарантии в СМИ и сети Интернет должна осуществляться не менее чем за 30 дней до истечения срока предоставления конкурсных заявок, а информация о его результатах - в течение месяца с момента подведения итогов конкурса.
(24)
По проведению инвентаризации кредиторской задолженности с учетом возможностей бюджета принимаются решения о погашении задолженности. При отсутствии необходимых ресурсов проводятся переговоры и в соответствии с утвержденным порядком оформляются соглашения о реструктуризации долга.
Для предупреждения возникновения задолженности в будущем проводится анализ факторов, способствовавших ее возникновению в три последних отчетных года. В этих же целях постановлением мэра города утверждается запрет на принятие бюджетными учреждениями обязательств, не покрываемыми источниками финансирования.
Этим нормативным актом будет дано указание отраслевым структурным подразделениям Администрации города о запрете согласований унитарным предприятиям приема обязательств, не покрываемыми источниками финансирования (унитарные предприятия обязаны согласовать заимствования с собственником).
Публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности будет осуществляться в общем объеме сведений о задолженности бюджета.
3.Обеспечение Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы
"Финансам Хабаровска - качественное управление!"
3.1.Финансовое обеспечение Программы реформирования
Финансовое обеспечение реализации Программы реформирования является ключевым по своей важности и предопределяет полноту выполнения запланированных преобразований.
Финансирование Программы реформирования планируется осуществлять из двух основных источников: бюджета г. Хабаровска и за счет субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ), образуемого в составе федерального бюджета.
Финансирование Программы реформирования в части собственных средств будет производиться в 2006 году за счет средств городского бюджета. В 2007 - 2008 годах необходимые расходы будут учтены в решениях Хабаровской городской Думы о городском бюджете на соответствующий финансовый год.
В целях финансового обеспечения Программы реформирования разработан план использования собственных средств городского бюджета и средств ФРРМФ с указанием этапов и источников финансирования.
Общий бюджет Программы реформирования оценивается в 77 млн. рублей.
При разработке плана использования субсидий были приняты рекомендации Министерства финансов Российской Федерации в следующей разбивке по этапам:
1 этап (I полугодие 2007 года) - 37,0 млн. рублей.
2 этап (II полугодие 2007 года - I полугодие 2008 года) - 40,0 млн. рублей.
Общий бюджет Программы реформирования формируется за счет субсидии из ФРРМФ в сумме 50 млн. рублей и собственных средств бюджета г. Хабаровска в сумме 27 млн. рублей. Распределение финансирования за счет средств городского бюджета представлено ниже:
2007 год - 18,0 млн. рублей.
2008 год - 9,0 млн. рублей.
Окончательный объем финансирования будет уточнен после принятия решения Министерством финансов Российской Федерации о распределении средств ФРРМФ. Уточнение касается только возможного перераспределения средств по этапам или увеличения общей суммы.
3.1.1.Принципы финансирования Программы реформирования
Финансирование затрат на реализацию мероприятий Программы реформирования будет осуществляться исходя из следующих принципов:
- осуществление всех расходов в строгом соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федерального законодательства, законодательства Хабаровского края и муниципального образования г. Хабаровска;
- направление полученных субсидий на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов) по реализации мероприятий Программы реформирования;
- соблюдение принципов софинансирования как обязательного условия получения и использования субсидий из ФРРМФ, при этом размер софинансирования из бюджета г. Хабаровска составит не менее 20% от суммы совокупных расходов на реализацию Программы реформирования;
- учет расходов на реализацию Программы реформирования в решении Хабаровской городской Думы о городском бюджете на соответствующий финансовый год;
- проведение закупок, проводимых в рамках реализации Программы реформирования и связанных с приобретением оборудования, программно-технологического обеспечения, иных материальных ресурсов, работ и услуг на конкурсной основе в соответствии с требованиями федерального законодательства, законодательства Хабаровского края и муниципального образования г. Хабаровска;
- осуществление стимулирования участников реализации Программы реформирования только после подведения итогов выполнения соответствующих этапов.
3.1.2.Постатейный план использования денежных средств на реализацию Программы реформирования
В соответствии с пунктом 20 Методики предварительной оценки заявок субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (приложение N 1 к Приказу Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238) планом финансирования Программы реформирования предусмотрено единственное направление расходования средств - финансирование расходов, необходимых для реализации мероприятий, предусмотренных Программой реформирования.
В ходе реализации Программы реформирования расходы по направлениям обслуживания и погашения долговых обязательств и кредиторской задолженности, а также развития социальной инфраструктуры и реализации социально значимых мероприятий не предусматриваются.
Распределение по целям расходования средств в рамках реализации Программы реформирования приводится в Плане использования субсидий ФРРМФ (приложение 1 к Программе реформирования).
В случае выделения субсидии из ФРРМФ в объеме, меньшем от предусмотренного в настоящем Плане (50 млн. рублей), объемы расходных статей Плана, финансируемые за счет субвенций, будут сокращены на соответствующие суммы. Абсолютный размер собственных расходов бюджета г. Хабаровска при этом изменится пропорционально субсидиям из ФРРМФ, при этом софинансирование сохранится в соотношении 20/80.
В случае увеличения размера субсидии из ФРРМФ от запланированного уровня дополнительные поступления будут направлены на финансирование мероприятий по реализации Программы реформирования.
3.1.3.Обоснование расходов на основные мероприятия
Программы реформирования
Основные мероприятия Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы направлены на совершенствование имеющихся систем управления муниципальными финансами, отраслями муниципального сектора экономики и бизнес-процессами муниципального образования, а также на внедрение необходимых дополнительных программно-технологических комплексов учета и анализа показателей социально-экономического развития муниципального образования г. Хабаровска.
Указанные системы позволят создать качественную интегрированную информационную систему Администрации г. Хабаровска, позволяющую:
- сформировать единое информационное пространство обработки данных;
- обеспечить информационную прозрачность деятельности органов местного самоуправления;
- повысить качество принимаемых управленческих решений;
- повысить информированность граждан об уровне и объемах выполнения муниципальных обязательств.
В целях выполнения основных направлений Программы реформирования часть средств на реализацию Программы планируется направить на расходы, связанные с повышением квалификации муниципальных служащих, повышением уровня технической оснащенности органов местного самоуправления, привлечением специалистов экспертных организаций для разработки необходимых нормативных правовых и методических документов в рамках Программы реформирования, получения кредитного рейтинга муниципального образования г. Хабаровска.
С учетом изложенного в Таблице 10 дается краткое обоснование расходов на реализацию основных направлений Программы реформирования.
Таблица 10
Обоснование расходов на реализацию основных мероприятий
Программы реформирования
| Мероприятия | Обоснование |
| Повышение уровня технической оснащенности органов местного самоуправления: модернизация (закупка компьютерной техники, средств связи и программного обеспечения для автоматизации процесса управления общественными финансами) финансового департамента, финансово-экономических служб отраслевых департаментов и управлений | Выделение средств на приобретение компьютеров и оргтехники обусловлено необходимостью модернизации финансово-бюджетных и экономических служб отраслевых управлений и департаментов и финансового департамента города Хабаровска. Выполнение поставленных Программой реформирования задач и развитие рынка услуг требуют должного и современного технического и программно-технологического обеспечения. Выполнение данного мероприятия будет способствовать дальнейшему развитию информационной системы управления муниципальными финансами путем: 1) совершенствования технологии казначейского исполнения бюджета; 2) реализации возможности составления бюджета в разрезе действующих и принимаемых обязательств; 3) автоматизации планирования доходной базы бюджета; 4) обеспечения автоматизированного расчета и прогнозирования потребностей получателей бюджетных средств в денежном и натуральном выражении; 5) поддержки механизмов среднесрочного финансового планирования. Кроме того, выполнение данного направления реформы позволит: - обеспечить автоматизированный мониторинг и анализ показателей социально-экономического развития муниципального образования (и их динамики); - проводить анализ и прогнозирование финансового состояния муниципального образования г. Хабаровска. |
| Консультационные услуги независимых экспертных организаций по нормативно-правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы реформирования, организация семинаров | В целях выполнения основных направлений Программы реформирования в полном объеме крайне необходимо предусмотреть расходы, связанные с привлечением специалистов экспертных организаций для разработки необходимых нормативных правовых и методических документов в рамках Программы реформирования. Привлекаемые консультанты должны иметь опыт проведения реформ в сфере общественных финансов, что создаст оптимальные условия для выполнения Программы реформирования. В целях знакомства с передовыми практиками управления общественными финансами, опытом и основными результатами реализации Программы реформирования других муниципальных образований необходимо учесть расходы на проведение семинаров. |
| Расходы на управление программой реформирования (включая расходы на введение дополнительной численности, презентации результатов Программы) | Высокая текущая нагрузка на сотрудников Администрации города и Финансового департамента, а также наличие ограничений по численности обосновывает необходимость привлечения к работам по Программе реформирования дополнительных трудовых ресурсов. Проведение реформ в финансово-бюджетной сфере города Хабаровска не сможет дать соответствующего эффекта без распространения результатов Программы реформирования. Презентации результатов проведенных преобразований позволят сделать проводимые реформы максимально публичными. |
| Расходы по повышению квалификации и переподготовке кадров | Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно осуществить без высококвалифицированных кадров. Расходы на подготовку кадров обусловлены необходимостью повышения квалификации сотрудников Администрации г. Хабаровска по вопросам и профессиональной деятельности. |
| Расходы, связанные с переводом бюджетных учреждений в негосударственные формы собственности | В целях выполнения основных направлений Программы реформирования в полном объеме крайне необходимо предусмотреть расходы, связанные с мероприятиями по переводу бюджетных учреждений в немуниципальные организации. |
| Расходы, связанные с инвентаризацией и зонированием земель, в целях обеспечения полного исчисления базы земельного налога | Реализация данного мероприятия обусловлена необходимостью: - развития доходной базы бюджета города; - формирования информационноаналитической среды, обеспечивающей муниципальные органы власти информацией, необходимой для обоснованного принятия решений |
| Расходы на оплату консультационных услуг на поддержку малого предпринимательства | В рамках данного мероприятия планируется реализация следующих направлений: - организация работы с предпринимательскими структурами по принципу "Одного окна"; - финансово-кредитная поддержка проектов субъектов малого бизнеса; - выработка предложений по преодолению барьеров в развитии бизнеса на территории города; - формирование позитивного образа предпринимателя. |
| Публикация в СМИ, размещение на сайте | Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления непосредственно связано с публичностью ее деятельности, что достигается за счет публикации в СМИ и сети Интернет нормативных правовых актов. Активному включению населения в процесс разработки нормативных правовых актов будет служить публикация их проектов в сети Интернет. |
3.1.4.Обоснование порядка финансирования
Программы реформирования
Учет средств ФРРМФ будет осуществляться Финансовым департаментом Администрации г. Хабаровска в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.08.2004 N 70н, и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2004 N 114н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" .
Учет финансирования будет осуществляться Финансовым департаментом Администрации г. Хабаровска и отделением по Центральному району Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю по конкретным направлениям Программы реформирования и в разрезе кодов экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.
Привлечение научных коллективов и экспертов, приобретение программно-технических средств, а также любые иные работы и услуги, выполняемые сторонними организациями, будут осуществляться на конкурсной основе с публикацией условий проведения конкурсов и их итогов на официальном Интернет-сайте Администрации г. Хабаровска.
3.1.5.План использования субсидий ФРРМФ
План использования субсидий из ФРРМФ в разрезе расходов по реализуемым направлениям с разбивкой по кодам бюджетной классификации приводится в приложении 1 к Программе реформирования.
3.2.Эффективность реализуемой Программы реформирования
Реализация Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы позволит получить существенную экономическую эффективность бюджетных расходов, приведет к положительным структурным изменениям в финансовой системе города, в том числе в виде сокращения доли первоочередных расходов в расходах местного бюджета.
Общая сумма экономического эффекта оценивается в 207,17 млн. рублей. При расчете экономического эффекта, приведенного в Таблице 11, рассматривались следующие направления, связанные с:
- исключением расходов на финансирование необоснованных потребностей, на оплату некачественных бюджетных услуг,
- устранением негативных последствий кассовых разрывов,
- повышением квалификации кадров,
- сокращением недоимки по налоговым платежам и дебиторской задолженности за счет активизации работы с должниками и повышения качества процедур мониторинга дебиторской задолженности,
- повышением эффективности работы персонала за счет преобразований в системе управления муниципальных финансов, а также улучшения используемых бюджетных технологий и т.п.
Таблица 11
Экономический эффект от реализации Программы реформирования
| N | НАПРАВЛЕНИЯ | ФОРМУЛА РАСЧЕТА | ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ (млн. руб.) |
| 1 | исключение расходов на финансирование необоснованных потребностей | 0,1% x 5003,0 млн. рублей x 2 года (0,1% - экспертная оценка доли возможных необоснованных потребностей, 5003,0 млн. рублей - сумма расходов бюджета города за 2005 год) | 10 |
| 2 | сокращение недоимки по налоговым платежам и дебиторской задолженности за счет активизации работы с должниками и повышения качества процедур мониторинга дебиторской задолженности | экспертная оценка | 22 |
| 3 | устранения негативных последствий кассовых разрывов | 61,8 млн. рублей x 3% / 12 x 1,11 61,8 млн. рублей - усредненная среднегодовая сумма кассового разрыва, 3% - сумма стандартной банковской маржи, 1/12 - период кассового разрыва, а 1,11 индекс-дефлятор) | 0,17 |
| 4 | повышение квалификации кадров | 1% x 5003,0 млн. рублей (1% - экспертная оценка цены возможных профессиональных ошибок, а 5003 млн. рублей сумма расходов бюджета города за 2005 год) | 50,0 |
| 5 | исключение бюджетных расходов на оплату некачественных бюджетных услуг | 0,5% x 5003,0 млн. рублей (где 0,5% - экспертная оценка доли отклонений от стандартов качества услуг, 5003 млн. рублей - сумма расходов бюджета города за 2005 год) | 25,0 |
| 6 | повышение эффективности работы персонала за счет преобразований в системе управления муниципальных финансов, а также улучшения бюджетных технологий | 2% x 5003 млн. рублей (2% - экспертная оценка доли возможных необоснованных потребностей, а 5003,0 млн. рублей - сумма расходов бюджета города за 2005 год) | 100,0 |
| ОБЩАЯ ОЦЕНКА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ | 207,17 |
Приоритетным направлением Программы реформирования системы управления муниципальными финансами города является совершенствование системы администрирования и управления бюджетными ресурсами, повышение квалификации и образовательного уровня специалистов, принимающих стратегические финансовые решения, привлечение автоматизированных инновационных технологий.
Модернизированная интеллектуальная система управления позволит совершить переход к аналитическому подходу оценки состояния, разработки конструктивных предложений, улучшению качества и реалистичности проектных и отчетных документов и создаст предпосылки для качественного прорыва в области бюджетно-налогового планирования и исполнения финансовых обязательств муниципалитета.
Экономический эффект, получаемый за счет повышения квалификации и эффективности работы кадров, преобразований в системе управления и внедрения аналитических технологий, оценивается в объеме 150,0 млн. рублей.
Помимо экономической эффективности в результате реализации Программы реформирования будут получены структурные изменения (структурный эффект). Структурный эффект планируется достичь за счет:
- перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций, в том числе в автономные учреждения;
- внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;
- выполнения мероприятий по реформированию управления долгом;
- осуществления мероприятий по внедрению системы мониторинга дебиторской задолженности.
Проведение мероприятий по привлечению к оказанию бюджетных услуг немуниципальных организаций приведет к сокращению количества бюджетных учреждений и численности занятых в бюджетной сфере.
Создание системы учета потребности, установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг, формирование среднесрочных ведомственных программ расходов, повышение самостоятельности бюджетных учреждений, использование среднесрочного финансового планирования обеспечат сокращение доли первоочередных расходов в структуре местного бюджета.
Дополнительные финансовые ресурсы могут быть направлены на увеличение доли капитальных расходов и увеличение адресной инвестиционной программы в бюджете г. Хабаровска.
Проведение комплекса мероприятий, направленных на совершенствование системы управления долгом, позволят реализовать долговую политику, направленную на формирование оптимальной долговой нагрузки на бюджет г. Хабаровска и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику города. Кроме того, создание системы мониторинга состояния долга, разработка методики расчета платежеспособности бюджета, методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств, формализация процедур привлечения гарантий будут способствовать снижению объема кредиторской задолженности бюджетных учреждений к расходам бюджета, уровня муниципального долга к доходам бюджета.
Проведения мероприятий по внедрению системы мониторинга дебиторской задолженности, активизации сотрудничества с налоговыми органами обеспечат формирование действенных механизмов управления доходной базой города, что способствует снижению недоимки по налоговым платежам, поступающим в бюджетную систему города.
3.3.Управление Программой реформирования
Управление реализацией Программы реформирования осуществляется межведомственной рабочей группой по разработке и реализации Программы реформирования (далее - МВРГ), образованной в соответствии с постановлением мэра г. Хабаровска от 01.11.2006 N 1356, и структурными подразделениями Администрации г. Хабаровска в соответствии с утвержденным планом мероприятий реализации Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы.
Мэр и вице-мэр г. Хабаровска лично контролируют ход реализации Программы реформирования и в случае необходимости принимают решение о внесении изменений в план мероприятий.
В соответствии с планом мероприятий структурные подразделения Администрации г. Хабаровска ежеквартально разрабатывают собственные планы работы по реализации мероприятий Программы реформирования и представляют их для согласования в МВРГ.
В сводных квартальных планах структурных подразделений Администрации г. Хабаровска указываются ответственные исполнители в лице руководителей структурных подразделений или их заместителей, персонально отвечающих за выполнение конкретных мероприятий Программы реформирования.
Председатель МВРГ лично либо через уполномоченных на то членов МВРГ ежемесячно осуществляет оперативный контроль выполнения мероприятий Программы реформирования и докладывает мэру г. Хабаровска об их выполнении. Председатель МВРГ в соответствии с полномочиями и поручениями, данными ему мэром г. Хабаровска, координирует иную деятельность по вопросам реализации Программы реформирования.
В задачи МВРГ входят:
- проведение мониторинга хода реализации мероприятий Программы реформирования;
- осуществление общего организационного обеспечения;
- проведение согласительных процедур при подготовке и внесении мэру г. Хабаровска в установленном порядке проектов нормативных правовых актов, разработанных в рамках реализации мероприятий Программы реформирования;
- осуществление контроля эффективности проводимых мероприятий;
- осуществление оперативной оценки хода выполнения Программы;
- обеспечение связи с общественностью и СМИ.
МВРГ совместно с Администрацией г. Хабаровска организует проведение мероприятий с целью информирования общественности о ходе реализации Программы реформирования.
3.3.1.Организационная схема управления
Программой реформирования
Программно-целевой подход обуславливает форму Программы реформирования как индикативного инструмента, определяющего приоритеты реализации основных направлений и мероприятий.
Рис. 9. Организационная схема управления реализацией
Программы реформирования
Рисунок не приводится.
Организационная схема управления Программой реформирования представлена на рис. 9 (не приводится) и основана на следующих принципах:
- активного использования программно-целевого подхода и принципов проектного менеджмента;
- наличия подсистем общего управления и подсистем управления отдельными мероприятиями, реализуемыми структурными подразделениями Администрации города;
- активного использования в процессе управления существующих управленческих структур;
- сочетания линейной и функциональной систем управления.
В реализации Программы реформирования будут участвовать все ключевые структурные подразделения Администрации г. Хабаровска, в том числе:
- департамент архитектуры, строительства и землепользования;
- управление ЖКХ и эксплуатации жилищного фонда;
- управление транспорта;
- управление дорог и внешнего благоустройства;
- управление здравоохранения;
- управление образования;
- управление социальной защиты населения;
- управление культуры;
- комитет по физкультуре и спорту;
- управление торговли, питания и бытового обслуживания;
- департамент муниципальной собственности;
- управление экономического развития;
- Финансовый департамент.
Наименование мероприятий, перечень ответственных исполнителей - структурных подразделений Администрации г. Хабаровска с указанием результатов исполнения мероприятия и итоговыми сроками реализации мероприятий по каждому этапу приведены в Сводном плане мероприятий по реализации Программы реформирования (приложение 2 к Программе реформирования).
Реализация Программы реформирования будет проходить в тесном взаимодействии с Хабаровской городской Думой.
Учитывая крайне сжатые сроки реализации Программы реформирования, ограниченные материальные и трудовые ресурсы, только комплексное применение программно-целевых методов управления с одновременным использованием административных и функциональных рычагов управления позволит оптимизировать и существенно сократить издержки, связанные с реализацией Программы реформирования.
В рамках управления реализацией Программы реформирования планируется привлечение специалистов и экспертов, научных коллективов и общественных организаций. Будут широко использоваться консультационные услуги независимых экспертных организаций по нормативному правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы реформирования.
Большое внимание в ходе реализации Программы реформирования будет уделяться вопросам повышения квалификации и переподготовки кадров. В качестве лекторов планируется привлекать ведущих специалистов в области финансово-бюджетной политики.
3.3.2.Стимулы и система контроля
Контроль реализации мероприятий и всей Программы реформирования осуществляется мэром, вице-мэром, Хабаровской городской Думой, МВРГ, руководителями структурных подразделений Администрации г. Хабаровска (по соответствующим направлениям Программы реформирования).
Финансовый контроль в рамках реализации программы будет проводиться на двух уровнях:
1) контроль за расходованием средств, предусмотренных планом финансирования Программы реформирования в составе средств местного бюджета, осуществляет Финансовый департамент Администрации г. Хабаровска;
2) предварительный и текущий контроль за средствами ФРРМФ, возмещенными по итогам обоснования проведенных мероприятий каждого этапа, осуществляет Отделение Управления Федерального казначейства по г. Хабаровску.
Председатель МВРГ организует проведение ежемесячного мониторинга реализации мероприятий Программы реформирования и докладывает о ходе ее выполнения мэру г. Хабаровска. В состав доклада включаются данные по контрольным срокам выполнения мероприятий Программы реформирования, план работы и проекты нормативных правовых документов, разработанных в рамках реализации Программы реформирования.
По итогам реализации этапов Программы реформирования и представления отчетных материалов в Минфин России председатель МВРГ представляет мэру г. Хабаровска сводный отчет и представление о применении мер морального и материального стимулирования в рамках действующего законодательства, положений о премировании, действующих в органах местного самоуправления г. Хабаровска.
Должностные лица, не обеспечившие в установленные сроки выполнение предусмотренных Программой реформирования мероприятий или допустившие нецелевое расходование средств, выделенных на реализацию Программы реформирования, привлекаются к ответственности (дисциплинарной, материальной) в соответствии с нормами действующего законодательства.
3.4.Статус Программы
Программа реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы является целевой муниципальной программой, разработанной как комплексный организационно-методологический и практический план действий органов местного самоуправления г. Хабаровска и включена в состав заявки г. Хабаровска на участие в конкурсе по отбору муниципальных образований для распределения субсидий из ФРРМФ в 2006 году.
Программа носит открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами, установленными нормативно-правовыми актами г. Хабаровска, вносить изменения и дополнения по направлениям, отражающим проблемы, выявленные в ходе ее реализации.
После подведения итогов конкурса, проводимого Министерством финансов Российской Федерации, и определения объемов софинансирования, будет уточнен план использования субсидий. Необходимые объемы финансирования настоящей Программы реформирования системы управления муниципальными финансами г. Хабаровска на 2006 - 2008 годы предусмотрены в проекте решения Хабаровской городской Думы г. Хабаровска о бюджете на 2007 год.