Письмо от 05.01.2005 г № 9-15-08
О соблюдении законодательства Российской Федерации в области образования
Руководителям муниципальных
органов управления образованием
В соответствии с планом работы министерства образования края сектором лицензирования, аттестации и аккредитации в 2004 году проведены инспекционные проверки деятельности муниципальных органов управления образованием в части соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования. Одновременно в течение года анализировались документы образовательных учреждений, представленные на лицензирование и аттестацию (устав, договор о передаче имущества в оперативное управление, договор о взаимоотношениях с учредителем, локальные акты, в том числе должностные обязанности, правила внутреннего распорядка и другие).
Установлены следующие характерные недостатки и нарушения нормативно-правового обеспечения деятельности образовательных учреждений:
1.В уставах и иных учредительных документах нормативно не закреплен статус учредителя образовательного учреждения.
В соответствии со статьей 11 Закона Российской Федерации "Об образовании" учредителем муниципального образовательного учреждения могут быть органы местного самоуправления. В проверенных территориях отмечены различные подходы к определению статуса муниципального органа управления образованием - от самостоятельного юридического лица, входящего в структуру органа местного самоуправления, до структурного подразделения соответствующей администрации, наделенного частичными правами юридического лица.
В случае, когда в уставах образовательных учреждений в качестве учредителя указан муниципальный орган управления образованием, соответствующее полномочие ("имеет право выступать учредителем муниципального образовательного учреждения") должно быть отражено в соответствующем Положении о муниципальном органе управления образованием. Указание в уставах образовательных учреждений на администрацию муниципального образования в качестве учредителя должно сопровождаться дополнением "в лице муниципального органа управления образованием". В этом случае муниципальный орган управления образованием должен являться структурным подразделением соответствующей администрации.
До настоящего времени в отдельных территориях не определены взаимоотношения и не уточнены полномочия в части организации, содержания и развития подведомственных образовательных учреждений между администрацией муниципального образования и муниципальным органом управления образованием. Принятые положения о муниципальных органах управления образованием требуют корректировки с учетом требований новой редакции Закона Российской Федерации "Об образовании" .
2.Наименования образовательных учреждений не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации.
К сожалению, в крае сложилась практика произвольного наименования образовательных учреждений без учета требований соответствующих типовых положений, ст. 12 Закона Российской Федерации "Об образовании", ст. 54 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 4 Федерального закона "О некоммерческих организациях".
В наименовании ряда образовательных учреждений неправильно указан тип образовательного учреждения, например:
"муниципальное образовательное учреждение начальная школа - детский сад" (должно быть "муниципальное образовательное учреждение для детей дошкольного и младшего школьного возраста начальная школа - детский сад"),
"муниципальное образовательное учреждение основная общеобразовательная школа" (должно быть "муниципальное общеобразовательное учреждение основная общеобразовательная школа"),
"муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования" (должно быть "муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования детей").
В целях обеспечения единства требований к наименованиям образовательных учреждений, зарегистрированных на территории Хабаровского края, министерство образования края рекомендует в полных наименованиях образовательных учреждений указывать без кавычек, тире и запятых:
а) тип;
б) вид;
в) порядковый номер (если есть), имя собственное в кавычках (если есть) (для учреждений, которым присвоено имя заслуженного деятеля (физического лица) - без кавычек присвоенное имя);
г) населенный пункт (для городского округа, сельского и городского поселения - в соответствии с официальным наименованием населенного пункта);
д) наименование муниципального образования (муниципального района) Хабаровского края.
Примеры:
1) Муниципальное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа N 5 г. Хабаровска.
2) Муниципальное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа N 2 с. Некрасовка Хабаровского муниципального района Хабаровского края.
3) Муниципальное общеобразовательное учреждение лицей "Ступени" г. Хабаровска.
4) Муниципальное общеобразовательное учреждение экономическая гимназия г. Хабаровска (в данной редакции слово "экономическая" не является именем собственным, а лишь указывает на направленность реализуемых в гимназии программ).
5) Муниципальное общеобразовательное учреждение гимназия "Экономическая гимназия" г. Хабаровска (в данной редакции фраза, заключенная в кавычки, является именем собственным).
Небрежное и невнимательно отношение к формулировке наименований образовательных учреждений и их дальнейшему использованию в иных учредительных документах может повлечь серьезные проблемы с назначением работникам образования пенсий по выслуге лет.
3. Уставы образовательных учреждений зачастую не соответствуют требованиям действующего законодательства. В целом, отражая принцип всеобщности обязательного основного общего образования, определяя порядок приема обучающихся, воспитанников, порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников, большинство уставов образовательных учреждений требуют определенной доработки для приведения их в полное соответствие с требованиями ст. 13 Закона Российской Федерации "Об образовании".
Инвариантная структура разделов уставов образовательных учреждений, а также основных характеристик организации образовательного процесса, заданы статьей 13 Закона Российской Федерации "Об образовании".
Следует обратить внимание на необходимость своевременного внесения изменений и дополнений в уставы образовательных учреждений в связи с изменением законодательства Российской Федерации (особенно после принятия Федерального закона от 22.08.04 N 122-ФЗ).
Руководители отдельных образовательных учреждений не обеспечили доступность всем участникам образовательного процесса текстов уставов, лицензии на право ведения образовательной деятельности, свидетельства о государственной аккредитации и других документов, регламентирующих организацию образовательного процесса (Закон Российской Федерации "Об образовании" ст. 16 п. 2). Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" требует, чтобы в образовательных учреждениях в местах, доступных для обучающихся и их родителей (законных представителей), были вывешены тексты устава и правил внутреннего распорядка.
4.Лицензии на право ведения образовательной деятельности.
На конец 2004 года 36 образовательных учреждений края (3,6%) осуществляют образовательную деятельность незаконно в связи с окончанием срока действия лицензии на образовательную деятельность.
Органы местного самоуправления недостаточно осознают важность процедуры лицензирования подведомственных образовательных учреждений. Финансовые средства на проведение мероприятий по устранению замечаний органов Госпожнадзора и санитарно-эпидемиологической службы выделяются по остаточному принципу. В результате срываются плановые сроки лицензирования, что является грубейшим нарушением действующего законодательства и может повлечь серьезные последствия в отношении законных прав обучающихся и воспитанников.
По информации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, начиная с 2005 года, при решении вопросов об обеспечении общеобразовательных учреждений бланками аттестатов и иных документов строгой отчетности, будет уделяться особое внимание наличию действующей лицензии на образовательную деятельность и свидетельству о государственной аккредитации образовательного учреждения. В случае отсутствия действующих лицензии и свидетельства об аккредитации на 01.03.2005 необходимо решать вопрос о переводе учащихся выпускных классов на экстерновую форму обучения в аккредитованном учреждении, имеющем лицензию.
В ходе инспекционных проверок были выявлены факты, когда по устной договоренности руководителей образовательные учреждения самовольно занимают площади других образовательных учреждений или организаций (например, школа занимается на площадях детского сада, хотя при процедуре лицензирования эти площади не были заявлены, не заключены соответствующие договоры на аренду или безвозмездное пользование площадями).
Руководители образовательных учреждений при изменении местонахождения лицензиата, состава и размера общих площадей, используемых при осуществлении образовательной деятельности, своевременно не представляют в министерство образования края документы о соответствии условий осуществления образовательного процесса государственным и местным требованиям для внесения соответствующих изменений и дополнений в действующие лицензии.
Во время ремонта заявленных в лицензии помещений обучающиеся учатся в других образовательных учреждениях, при этом не соблюдается норма, определяющая предельно допустимое количество обучающихся в образовательном учреждении, что неизбежно приводит к нарушениям санитарно-эпидемиологического режима, а, следовательно, лицензионных нормативов.
Существенным замечанием к руководителям образовательных учреждений является в частности то, что в ряде учреждений отсутствуют приложения к лицензии на право ведения образовательной деятельности, а порой и сами оригиналы бланков лицензии.
В настоящее время большинство образовательных учреждений пользуются печатями, не соответствующими новому ГОСТу, введенному в действие с 1 января 2004 года, что нарушает права выпускников общеобразовательных учреждений, создавая преграды для поступления в государственные учреждения профессионального образования.
В 50% образовательных учреждений необходимо заменить технические паспорта, срок действия которых истек (свыше 5 лет).
5.Локальные акты проверенных образовательных учреждений представлены, в основном, правилами внутреннего распорядка, штатным расписанием, должностными инструкциями, приказами, всевозможными положениями и инструкциями. Необходимо провести работу по систематизации и унификации локальных актов образовательных учреждений, по осуществлению контроля за соответствием локальных актов образовательных учреждений действующему законодательству. Нередки случаи, когда реальный перечень локальных актов не соответствует указанному в уставе перечню видов локальных актов. Встречаются внутренние противоречия в текстах отдельных локальных актов (например, в Положении о Совете образовательного учреждения указывается, что Совет утверждает Правила внутреннего трудового распорядка, в уставе написано, что Правила внутреннего трудового распорядка, утверждаются директором, а сами Правила утверждены решением педагогического совета).
6.Низкое качество организационно-правовых документов образовательных учреждений во многом обусловлено недостаточным со стороны муниципальных органов управления образованием нормативно-правовым обеспечением образовательных учреждений, отсутствием методической помощи руководителям образовательных учреждений в организационно-правовых вопросах, а также недостаточным уровнем соответствующей правовой подготовки руководителей образовательных учреждений.
В некоторых документах встречаются явные грамматические, стилистические, орфографические ошибки. Также отмечены случаи небрежного отношения к документам (утеряны приложения к лицензии, свидетельства о государственной регистрации, бланки документов строгой отчетности ламинируются, подшиваются в скоросшиватель, прокалываются дыроколом).
До сих пор не оформлены документы на право владения, пользования зданиями и помещениями, расположенными на территориях, принадлежащих Министерству обороны Российской Федерации, которые занимают муниципальные общеобразовательные школы.
Закрытие или реорганизация образовательных учреждений осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации. Так, ликвидация сельских общеобразовательных учреждений осуществлялась без согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением, что противоречит законодательству Российской Федерации (Закон РСФСР "О социальном развитии села" (ст. 20), Типовое положение об общеобразовательном учреждении).
Условия ликвидации, реорганизации и (или) изменение состава учредителей образовательного учреждения в нарушение статьи 5 Федерального закона от 12.04.1999 N 71-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" не определены в договоре между учредителем и образовательным учреждением.
Решения о реконструкции, модернизации, изменении назначения или о ликвидации образовательного учреждения, являющегося государственной или муниципальной собственностью, в нарушение Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (ст. 13 п. 2) принимаются без предварительной экспертной оценки, проведенной уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания и развития детей, без предварительного согласования с органами законодательной (представительной) власти, на территории которого(ых) расположены образовательные учреждения.
7.Аттестация образовательных учреждений проводится с нарушением установленных сроков. Одной из причин такого положения дел является отсутствие действующей лицензии на образовательную деятельность. Кроме того, в ходе аттестационной и аккредитационной экспертиз выявлено несоответствие заявленного отдельными лицеями и гимназиями г. Хабаровска вида Типовому положению об общеобразовательном учреждении.
Напоминаем, что в соответствии с п. 16 ст. 33 Закона Российской Федерации "Об образовании" права образовательного учреждения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации возникают с момента их государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации. Использование гербовой печати неаккредитованными образовательными учреждениями будет рассматриваться как грубое нарушение законодательства Российской Федерации, о чем будут ставиться в известность правоохранительные органы и органы прокуратуры.
Необходимо внедрить практику своевременной отработки рекомендаций, данных образовательным учреждениям в ходе аттестационной экспертизы и усилить контроль со стороны муниципальных органов управления образованием по их выполнению.
8.Слабая организация работы по нормативно-правовой деятельности на муниципальном уровне.
Установлено, что при подготовке редакций уставов образовательных учреждений отсутствует взаимодействие между специалистами, курирующими отдельные направления деятельности образовательного учреждения. Так пункты уставов, касающиеся содержания образования, не всегда согласовываются юристами со специалистами-кураторами образовательных учреждений конкретного типа и специалистами, курирующими вопросы содержания образования. В результате отдельные разделы уставов противоречат Типовым положениям либо иным нормативным правовым актам.
У ряда образовательных учреждений отсутствуют договоры о взаимоотношениях с учредителем, что противоречит статьям 11 и 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", письму от 08.12.2000 N 11-9-2595 комитета общего образования администрации Хабаровского края, и вызывает неопределенность в вопросах финансирования, изменения статуса, ликвидации и реорганизации образовательного учреждения.
Приведенные нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов не являются исчерпывающими и во многом обусловлены:
недостаточной правовой грамотностью руководителей образовательных учреждений, преподавателей, потребителей образовательных услуг;
отсутствием должного контроля со стороны органов управления образованием за соблюдением законодательства в области образования, норм и правил организации образовательного процесса;
отсутствием достаточного финансирования образовательных учреждений со стороны органов местного самоуправления, что в итоге приводит к нарушению Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об образовании.
На основании изложенного, министерство образования края предлагает муниципальным органам управления образованием:
1.Провести ревизию функций муниципальных органов управления образованием и должностных обязанностей специалистов и принять меры по нормативно-правовому и организационно-методическому обеспечению контроля за соблюдением подведомственными учреждениями законодательства Российской Федерации в области образования.
2.Организовать проведение семинаров с руководителями образовательных учреждений с периодичностью не реже 1 раза в полугодие по вопросам соблюдения законодательства Российской Федерации подведомственными образовательными учреждениями.
3.Предусмотреть в плане работы муниципальных органов управления образованием мероприятия по контролю за соблюдением норм законодательства Российской Федерации в области образования.
4.Завершить работу по замене печатей в образовательных учреждениях в соответствии с ГОСТом Р51511-2001 "Печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Форма, размер и технические требования" до 01.05.2005.
5.Завершить работу по аттестации общеобразовательных учреждений до 30.04.2005.
6.В помощь руководителям образовательных учреждений организовать работу:
по разработке и систематизации нормативно-правовых и организационно-распорядительных документов в сфере образования;
по постоянному контролю и совершенствованию уставных документов образовательных учреждений в соответствии с действующим законодательством;
по нормативно-правовому обеспечению и методическому сопровождению всех сторон деятельности образовательных учреждений, обучению руководящих кадров.
Министерство образования края обращает внимание всех руководителей образовательных учреждений на необходимость строгого исполнения законодательства Российской Федерации об образовании.
Заместитель министра
А.М.Король