Письмо Хабаровского УФАС РФ от 07.04.2005 г № 01/2-572

О проекте федерального закона «О защите конкуренции»

В соответствии с договором о сотрудничестве и обмене информацией и во исполнение задания Федеральной антимонопольной службы направляем для размещения в ИПС "КонсультантПлюс:ХабаровскийВыпуск" информационное письмо Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю о проекте федерального закона "О защите конкуренции".
Приложение: на 2 л. в 1 экз.
Руководитель управления
В.А.Бодров
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
Федеральной антимонопольной службой совместно с министерством экономического развития и торговли подготовлен проект федерального закона "О защите конкуренции". 3 февраля 2005 года проект одобрен "в основном" на заседании Правительства России.
Антимонопольному органу совместно с Минэкономразвития, Минпромэнерго, Министерством природных ресурсов, Минсельхозом, Министерством внутренних дел, Мининформсвязи, Федеральной службой по тарифам, Федеральной службой по финансовым рынкам и Банком России поручено доработать законопроект с учетом предложений и замечаний, высказанных на заседании Правительства.
После доработки проект направлен для обсуждения субъектам Российской Федерации, широким предпринимательским кругам.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю предлагает для информации всех заинтересованных лиц пояснительную записку к проекту федерального закона "О защите конкуренции", подготовленную Отделом общественных связей Федеральной антимонопольной службы, а также доводит до сведения, что текст последней редакции закона и материалы его презентации размещены на сайте Федеральной антимонопольной службы www.fas.gov.ru
Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О защите конкуренции"
В соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, концепцией и техническим заданием на разработку проекта федерального закона "О защите конкуренции" (далее - законопроект), учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации, законопроект предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.
Законопроект предусматривает изменение подхода к ключевым понятиям конкурентного законодательства. С учетом правоприменения в законопроекте уточнено базовое для данного вида законодательства понятие товара, в соответствии с новой редакцией которого в сферу регулирования конкурентных отношений могут быть включены отношения между хозяйствующими субъектами, возникающие по поводу оборота имущественных прав. Дискриминационные принципы предоставления имущественных прав хозяйствующим субъектом иным лицам могут создавать потенциальную угрозу конкуренции на смежных товарных рынках. В частности, в сферу регулирования конкурентных отношений предлагается включить отношения по поводу прав пользования земельными участками, отдельными видами имущества (подъездными путями, иными инфраструктурными объектами).
Законопроект содержит уточненное понятие товарного рынка. Определение товарного рынка предлагается конкретизировать с учетом технической и иной возможности приобретателя приобрести товар на соответствующей территории. В отличие от действующей редакции Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон), законопроект не ограничивает товарный рынок государственными границами Российской Федерации. Новое определение товарного рынка в части его географических границ позволит антимонопольному органу при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке вовлекать в анализ характеристики мирового рынка конкретного товара, данные о конкурентах российских хозяйствующих субъектов, а также емкости данного рынка с учетом иностранных потребителей. Новация в определении товарного рынка позволит дать адекватную оценку степени концентрированности российских товарных рынков, а также оценку доли отдельных крупнейших хозяйствующих субъектов на соответствующих рынках.
Законопроект уточняет понятие группы лиц и критерии отнесения хозяйствующих субъектов к определенной группе. В этих целях в законопроекте приводится родовое определение группы лиц как группы юридических и (или) физических лиц, действующих на товарном рынке в едином экономическом интересе. Родовое определение группы лиц позволяет однозначно толковать имеющиеся в действующем Законе и сохраненные в законопроекте частные определения группы лиц, построенные на указании ограниченного круга лиц и характера связей между ними.
Законопроект расширяет понятийный аппарат законодательства о защите конкуренции, включая в него такие типичные формы негативного влияния на конкуренцию, как координация деятельности хозяйствующих субъектов третьим лицом, наносящая ущерб конкуренции, а также понятие согласованных действий, которое получило свое определение в законопроекте.
Законопроект определяет, что координация деятельности хозяйствующих субъектов любым лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов, результатом которой является (или может являться) ограничение конкуренции на товарном рынке, подлежит запрету как разновидность монополистической деятельности. В части определения согласованных действий законопроект восполняет пробел действующего антимонопольного законодательства (в котором отсутствует определение этого понятия) и определяет согласованные действия в качестве таких действий хозяйствующего субъекта на товарном рынке, результат которых соответствует его интересам лишь при условии, что иные хозяйствующие субъекты (суммарная доля которых на соответствующем товарном рынке не ниже 35%) действуют аналогичным образом. По существу, в отличие от соглашений, ограничивающих конкуренцию, осуществление согласованных действий в предложенной в законопроекте трактовке не предполагает наличие каких-либо предварительных договоренностей между их участниками и допускает, что сам характер таких действий (например, таких, как необоснованное повышение цены, необоснованное установление ценовых зон, необоснованная дискриминация отдельных групп потребителей, отказ от выпуска пользующейся спросом продукции, а также иных) предполагает предоставление иным хозяйствующим субъектам достаточного количества информации, необходимой для принятия решения о возможности (успешности) согласованных действий.
В законопроекте существенно модифицировано понятие доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Предлагается снизить пороговое значение доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке с 65% до 50%, начиная с которого положение такого хозяйствующего субъекта на товарном рынке признается доминирующим (если такой хозяйствующий субъект не докажет обратное). Дополнительно в законопроекте вводится определение множественного (коллективного) доминирования на товарном рынке и предлагаются правила определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта для случая множественного доминирования.
Необходимость введения в антимонопольное законодательство определения множественного доминирования вызвана существенным изменением структуры большинства товарных рынков. В отличие от ситуации классической монополии, большинство современных рынков с ограниченной конкуренцией характеризуются олигополистической структурой, т.е. наличием ограниченного (не более 3 - 5) хозяйствующих субъектов, каждый из которых способен односторонне воздействовать на общие условия обращения товара на таком рынке в ущерб потребителю и с неизбежным ограничением конкуренции в отношении иных участников рынка.
Законопроект содержит принципиально новый подход к контролю монополистической деятельности. В отношении злоупотребления доминирующим положением, соглашениями и согласованными действиями, ограничивающими конкуренцию, установлен перечень нарушений "per se" т.е. в отношении которых не требуется доказательства их негативного влияния на конкуренцию. В частности, к видам монополистической деятельности, запрещенным "per se", законопроект относит:
- установление, поддержание монопольно высоких (низких) цен;
- изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен;
- навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента, согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент не заинтересован, и других);
- нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования;
- сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства;
- отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства или поставки соответствующего товара;
- установление различного уровня цен различным покупателям, приобретающим один и тот же товар (за исключением скидок на оптовые или крупные партии товара);
- установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;
- повышение, снижение или поддержание цен на аукционах и торгах;
- раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);
- отказ от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками);
- установление различного уровня цен различным покупателям, приобретающим один и тот же товар;
- установление условий членства в профессиональных и иных объединениях, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Одной из существенных новелл законопроекта является введение четких и ясных критериев, на основании которых соглашения и согласованные действия, хотя и приводящие к ограничению конкуренции, но имеющие безусловный общий положительный эффект, и не приводящие к недопущению и устранению конкуренции, могут быть признаны допустимыми антимонопольным органом.
В качестве таких критериев законопроект определяет принятые в законодательстве Европейского Союза четыре условия допустимости соглашений и согласованных действий. Указанные критерии предлагается использовать не только непосредственно для вынесения решения о допустимости соглашений и согласованных действий, но также для оценки допустимости конкретных видов злоупотребления доминирующим положением, сделок и действий хозяйствующих субъектов, подлежащих согласованию с антимонопольным органом, а также конкретных случаев предоставления государственной помощи.
Избирательное предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам органами государственной власти и местного самоуправления является одной из основных угроз конкуренции. Законопроект содержит принципиально новый подход к контролю предоставления органами государственной власти и местного самоуправления льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам.
Законопроектом вводится определение государственной помощи, которое устраняет существовавшую ранее неопределенность в подходе к определению понятий, ограничивающей конкуренцию государственной помощи и мер государственной поддержки. Проект также вводит основания и порядок разрешения антимонопольным органом предоставления отдельных видов государственной помощи в установленных законопроектом случаях.
Кроме того, законопроект вводит безусловный запрет совмещения функций хозяйствующих субъектов и органов власти.
Законопроект предусматривает, что Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие порядок отнесения государственной и муниципальной помощи к конкретной категории, порядок согласования антимонопольным органом предоставления государственной помощи, порядок предоставления государственной помощи и контроля ее использования, отмены решения антимонопольного органа об удовлетворении ходатайства о предоставлении государственной помощи и возврата государственной помощи.
Поскольку законопроект содержит нормы, регулирующие отношения на товарных и финансовых рынках, потребовалось внесение соответствующих изменений в полномочия антимонопольного органа.
Серьезной проблемой является эффективность государственного контроля экономической концентрации на товарных и финансовых рынках.
В качестве критериев контроля экономической концентрации законопроект вводит пороговые значения оборотных показателей хозяйствующих субъектов - участников сделки, подлежащей контролю.
Законопроект предусматривает упрощение процедур антимонопольного контроля. Принципиально новый подход к контролю экономической концентрации заключается в изменении и существенном сужении круга сделок, требующих согласования или уведомления антимонопольного органа. При осуществлении контроля приобретения прав на акции (доли) в хозяйственных обществах предлагается сохранить такой порядок лишь в отношении тех сделок, в результате которых у приобретателя впервые возникает право распоряжаться блокирующим пакетом акций, контрольным пакетом акций, а также пакетом акций в 75%.
Анализ применения антимонопольного законодательства выявил также необходимость отказа от государственного контроля за такими действиями финансовых организаций, как увеличение уставного капитала. Законопроектом увеличение уставного капитала финансовыми организациями не рассматривается как действие, подлежащее согласованию.
Действующие нормы, устанавливающие основания и порядок антимонопольного контроля, являются необоснованными административными барьерами при осуществлении предпринимательской деятельности, но при этом не позволяют осуществлять контроль ряда сделок и действий хозяйствующих субъектов, оказывающих существенное влияние на состояние конкуренции. Для устранения этого недостатка антимонопольного контроля в законопроекте предлагается ввести предварительный государственный контроль совершения сделок с земельными участками, превышающими определенный размер, дифференцированный для земель различных категорий.
В целях повышения действенности антимонопольного контроля в законопроекте конкретизированы нормы, определяющие обязанность хозяйствующего субъекта раскрывать (декларировать) определенную законом информацию, в том числе о реальных выгодоприобретателях (бенефициариях) и об участвующих в сделках оффшорных компаниях. Проект федерального закона "О защите конкуренции" отвечает требованиям Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.
Реализация проекта не повлечет дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.