Доклад от 04.03.2010 г № Б/Н
О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Хабаровского края и о деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае в 2009 году
Введение
Настоящий ежегодный доклад подготовлен в соответствии со статьей 13 Закона Хабаровского края "Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае" по итогам деятельности Уполномоченного в 2009 году. Целью этого документа является информирование Губернатора Хабаровского края, депутатов Законодательной Думы, органов местного самоуправления, общественных объединений и населения о проблемах соблюдения прав и свобод человека и мерах, принимаемых Уполномоченным, для обеспечения гарантий правовой защиты населения, проживающего в регионе.
Доклад составлен, прежде всего, на основе анализа данных о рассмотрении обращений и заявлений граждан, поступивших в адрес Уполномоченного, информации, полученной Уполномоченным и сотрудниками его аппарата в ходе личных приемов граждан, рабочих поездок по муниципальным районам края, посещений учреждений, в которых проживают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, социальных учреждений для престарелых граждан и инвалидов, изоляторов временного содержания органов внутренних дел и мест лишения свободы. Кроме того, использованы официальные данные органов государственной власти, статистические данные, сообщения средств массовой информации, результаты социологических опросов, аналитические материалы конференций и семинаров, проведенных в 2009 году Уполномоченным или с его участием.
Представленный доклад содержит анализ проблем, связанных с нарушением прав и законных интересов человека и гражданина, и в качестве итоговой информации является формой публичного реагирования Уполномоченного на конкретные нарушения прав жителей края.
Несмотря на позитивные изменения в социально-экономическом развитии нашего региона, уровень жизни многих дальневосточников еще не может сравниться со стандартами развитых стран. При этом в обществе по-прежнему сохраняется правовой нигилизм, неверие к власти и правоохранительным органам. Безусловно, это неблагоприятно сказывается на практической реализации прав и свобод граждан. Вместе с тем, эффективность работы государственного правозащитного института напрямую зависит от степени зрелости и активности гражданского общества.
Работа Уполномоченного весьма сложная и ответственная. Поэтому он вправе рассчитывать не только на профессиональное знание должностными лицами социальных проблем и правовых коллизий, отраженных в настоящем докладе, но и на понимание того, что многие нарушения прав и свобод человека и гражданина допускаются из-за противоречий между декларированными правами и формализованными инструкциями, между прописанными нормами законов и реальной правоприменительной практикой, между надеждами людей и стереотипами бюрократического подхода. С учетом этого Уполномоченный выражает надежду, что приведенные в докладе факты нарушений прав граждан и изложенные оценки деятельности властных структур по обеспечению законных интересов людей будут использованы соответствующими органами в практической деятельности, что явится важным фактором предупреждения нарушений прав и свобод человека на территории края.
Доклад состоит из четырех разделов. Первый посвящен вводной части и информации о деятельности Уполномоченного по рассмотрению обращений граждан за 2009 год. Во втором дается оценка соблюдению прав и свобод человека в крае, в девяти главах этого раздела раскрываются основные проблемы, возникающие при реализации гражданами своих прав. В третьем раскрываются направления деятельности Уполномоченного по правовому просвещению населения, взаимодействию с активистами Молодежного парламентского центра правовой помощи, средствами массовой информации. Четвертый раздел определяет основные задачи, стоящие перед Уполномоченным и его аппаратом в 2010 году.
В соответствии с Законом Хабаровского края "Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае" доклад направлен Губернатору Хабаровского края и в Законодательную Думу. В электронном виде доклад будет размещен на официальном сайте Уполномоченного (www.pravo.khv.ru).
Раздел I.Деятельность уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае
ПО РАССМОТРЕНИЮ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН В 2009 ГОДУ
Одним из главных и наиболее трудоемких направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае, по-прежнему, остается оказание содействия восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина на территории края. Эта работа строится на основе рассмотрения письменных заявлений и обращений граждан, а также в ходе личных встреч с людьми, чьи права и законные интересы, по их мнению, были нарушены.
Со дня назначения Уполномоченного 27 сентября 2006 года им было рассмотрено почти десять тысяч обращений граждан. Общие данные о количестве обращений и заявителях приводятся в таблице:
| Период обращений | Количество обращений, поступивших к Уполномоченному | Количество человек, обратившихся к Уполномоченному (с учетом коллективных заявлений граждан) | |
| Всего | В том числе коллективных обращений | ||
| IV квартал 2006 года | 210 | 12 | 640 |
| 2007 год | 2963 | 93 | 4413 |
| 2008 год | 3214 | 97 | 4802 |
| 2009 год | 3451 | 104 | 6127 |
| Итого | 9838 | 306 | 15982 |
При сравнении статистических показателей с предыдущими годами можно отметить, что общее число обращений имеет тенденцию к росту. Данный факт, по нашему мнению, не связан со значительным увеличением нарушений прав граждан со стороны властных структур. Эти показатели свидетельствуют о том, что граждане ищут оптимальные и грамотные пути решения своих проблем, в том числе за счет получения в аппарате Уполномоченного правовой помощи. Вместе с тем, этот факт, безусловно, говорит о возрастании востребованности и доверии населения к данному государственному правозащитному институту в Хабаровском крае.
В 2009 году в приемной граждан Уполномоченного были приняты 1895 человек (в 2008 году - 1761), 1750 гражданам сотрудниками аппарата Уполномоченного оказаны правовые консультации о способах и методах защиты своих прав и законных интересов, даны разъяснения положений действующего федерального и краевого законодательства, 145 гражданами были оформлены письменные заявления для их дальнейшего рассмотрения.
Из 3451 обращения граждан к Уполномоченному в прошедшем году 1556 (в 2008 году - 1453) составили письменные заявления и жалобы, связанные с нарушением прав и законных интересов граждан, 116 из них поступили в электронном виде на официальный сайт Уполномоченного, который начал пользоваться популярностью у населения.
Социальный состав граждан, обратившихся к Уполномоченному в 2009 году, не изменился. Как и в прошлые годы, его основу составляют пенсионеры, служащие и рабочие, безработные, учащиеся и студенты, частные предприниматели, а также лица, находящиеся в местах принудительного содержания. Социальный портрет авторов обращений приводится на диаграмме N 1 (данные представлены на основе устных обращений граждан).
Диаграмма 1.
Социальный портрет обратившихся к Уполномоченному
Рисунок не приводится.
В обращениях граждан отражается практически весь спектр проблем современной жизни общества, существующие нарушения прав и законных интересов людей. Вместе с тем, тематический анализ обращений граждан показывает, что проблемы в области нарушений социально-экономических и личных прав граждан доминируют в почте Уполномоченного. Как и в 2008 году, лидирующее положение занимают обращения по нарушениям жилищных прав граждан, а также прав в области жилищно-коммунального хозяйства - 1020 обращений (в 2008 году - 1252 обращения). На вторую позицию вышли заявления и жалобы граждан на действия (бездействие) судебных органов, прокуратуры и органов юстиции - 616 обращений. Несмотря на влияние мирового финансового кризиса на экономику страны, незначительно выросло количество жалоб по нарушениям трудовых прав граждан (в 2008 году - 326 обращений, в 2009 году - 349), что свидетельствует об эффективности мер, предпринимаемых федеральными и краевыми органами власти, при обеспечении трудовых прав трудящихся.
Основная тематика обращений граждан приводится на диаграмме N 2.
1020 обр. 29,6% Жалобы на нарушения жилищных прав и прав в области
жилищно-коммунального хозяйства
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
616 обр. 17,8% Жалобы на действия (бездействие) судебных органов,
прокуратуры и органов юстиции
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
349 обр. 10,1% Жалобы на нарушения трудовых прав граждан
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
278 обр. 8,1% Жалобы на действия (бездействие) органов внутренних дел
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
177 обр. 5,1% Жалобы по вопросам социальной защиты, пенсионного
обеспечения и льгот
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
168 обр. 4,8% Жалобы на нарушения прав граждан в области охраны
здоровья
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
89 обр. 2,6% Жалобы на нарушения прав в области земельных
правоотношений
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
57 обр. 1,7% Жалобы по вопросам начисления налогов, сборов,
субсидий, выплат компенсаций и других финансовых
вопросов
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
20 обр. 0,6% Жалобы на нарушения прав в области образования
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
17 обр. 0,5% Жалобы на нарушения в области прав потребителей
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
16 обр. 0,5% Жалобы на нарушения прав граждан в Вооруженных Силах
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
16 обр. 0,5% Вопросы организации деятельности органов власти и
местного самоуправления
───────────────────────────────────────────────────────────────────────────
628 обр. 18,1% ДругиеДиаграмма 2.
Тематика обращений к Уполномоченному
Обращения граждан поступили со всей территории Хабаровского края. Как и прежде, основное их количество поступило от жителей г. Хабаровска - 1965 заявлений, что составляет 56,9 процента от общего количества обращений, поступивших в адрес Уполномоченного (в 2008 году - 1738 заявлений). Вторую позицию занимает Хабаровский муниципальный район - 345 обращений, что составляет 9,9 процента от общего числа обращений. Третья позиция принадлежит г. Комсомольску-на-Амуре - 194 жалобы граждан (5,6 процента). На диаграмме N 3 приводится полная информация о количестве обращений, поступивших из городских округов и муниципальных районов края:
Диаграмма 3.
Обращения граждан, поступившие из городских округов и муниципальных районов
Рисунок не приводится.
В соответствии со статьей 10 Закона Хабаровского края "Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае" Уполномоченный принимает к рассмотрению только жалобы граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, права и свободы которых, по их мнению, нарушены на территории края. Жалобы подаются на решения или действия (бездействие) органов государственной власти края, иных государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих организаций, должностных лиц при условии, что ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Однако в 2009 году в адрес Уполномоченного продолжали поступать жалобы и заявления из других субъектов Российской Федерации. При этом география обращений значительно расширилась. Всего было зарегистрировано 106 таких письменных заявлений (в 2008 году - 47 обращений). Кроме того, два обращения поступили из Молдавской Республики и Греческой Республики. В основном этим гражданам были даны разъяснения Закона Хабаровского края "Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае", а сами обращения направлены по принадлежности в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления для рассмотрения по существу.
Количество письменных обращений граждан, поступивших из других субъектов Российской Федерации, приводится на диаграмме N 4.
Диаграмма 4.
Обращения граждан, поступившие из регионов РФ
Рисунок не приводится.
Помимо работы с письменными обращениями граждан, в течение года были организованы 36 личных приемов Уполномоченного и сотрудников аппарата. Так были приняты 313 человек. При этом, 17,5 процента граждан, пришедших на личные приемы, являются жителями краевого центра и населенных пунктов, расположенных на его окраинах, 82,5 процента - граждане из других муниципальных образований края. Личные приемы граждан Уполномоченным или сотрудниками его аппарата были организованы в г. Советская Гавань, р.п. Ванино, г. Амурске, Нанайском (с. Троицкое), Ульчском (с. Богородское), Комсомольском (с. Хурба), Охотском (р.п. Охотск, с. Вострецово), Солнечном (р.п. Солнечный) муниципальных районах, а также в районе имени П.Осипенко (с. имени П.Осипенко).
Подобная практика будет продолжаться и в 2010 году. Это обусловлено, прежде всего, тем, что из-за значительных расстояний между краевым центром и населенными пунктами, расположенными в муниципальных районах, не каждый заявитель имеет возможность приехать в г. Хабаровск и встретиться с Уполномоченным лично. Кроме того, значительное число обращений, поступивших на таких приемах, разрешаются на месте, не требуя длительной переписки.
В 2009 году активизировалась работа по проведению совместных выездных приемов Уполномоченного и депутатов Законодательной Думы. Такие приемы состоялись на Красной речке г. Хабаровска (депутат Перкулимова Л.С.), Краснофлотском районе г. Хабаровска (Иванченко С.Н.), р.п. Мухен (депутат Мовчан Т.Н.).
Реализуются совместные действия Уполномоченного с краевым Советом ветеранов. Аппаратом Уполномоченного осуществляется юридическое сопровождение пожилых людей, обратившихся за помощью в Совет ветеранов. Организованы информационно-консультативные встречи в Охотском и Солнечном муниципальных районах.
Анализ практики работы Уполномоченного и его аппарата свидетельствует, что наибольший эффект при рассмотрении обращений граждан приносят выездные проверки. К таким проверкам, как правило, привлекаются соответствующие контролирующие органы, которые наделены правом вносить законные предписания, обязательные к исполнению, а также представители отраслевых министерств и ведомств края.
Всего в 2009 году аппаратом Уполномоченного было осуществлено 88 выездов по конкретным заявлениям граждан (в 2007 году - 78).
За отчетный год положительные решения проблем, указанных в письменных обращениях граждан, составили 38,4 процента, по 55,5 процента подготовлены юридические разъяснения, направлены по принадлежности 6,1 процента жалоб.
Работа с обращениями граждан является наиболее значимой в повседневной деятельности Уполномоченного. Анализ обращений позволяет не только обозначить наиболее острые проблемы, но и выявить причины, мешающие гражданам защищать свои права и свободы. Выявляя и придавая огласке те или иные нарушения прав и законных интересов человека, Уполномоченный добивается их признания и устранения. Тем самым, действуя публично, Уполномоченный побуждает властные структуры и должностных лиц независимо от подчиненности неукоснительно соблюдать требования Конституции Российской Федерации, федеральные и краевые законы, международные договоры в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Проведенный Дальневосточной академией государственной службы социологический опрос жителей Хабаровского края показал, что подавляющее большинство граждан, обращающихся к Уполномоченному по правам человека в Хабаровском крае, удовлетворены результатами рассмотрения их обращений (80,4%).
На вопрос: "Удовлетворены ли Вы результатом Вашего обращения к Уполномоченному по правам человека в Хабаровском крае?" был получен следующий результат (см. диаграмму 5):
Диаграмма 5.
Оценка жителями края результатов рассмотрения обращений к Уполномоченному
(в процентах от числа опрошенных)
Рисунок не приводится.
Довольно высокая оценка населением результатов работы Уполномоченного и его аппарата возлагает огромную ответственность, так как помогать людям защищать свои права и свободы, быть посредником между гражданами и властью очень непросто. Поэтому качеству рассмотрения обращений граждан, его постоянному повышению в аппарате Уполномоченного уделяется особое внимание, так как именно от этого зависит авторитет государственного правозащитного института. Равнодушие к проблемам жителей края здесь недопустимо.
Раздел II.Основные аспекты соблюдения прав и свобод человека в Хабаровском крае
Глава I.Общая оценка соблюдения прав и свобод человека в Хабаровском крае
В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Реализация данного конституционного постулата является показателем благополучия конкретного человека, главным критерием развития общества, его способности решать самые сложные экономические, политические и социальные проблемы. Признание прав человека высшей ценностью должно оказывать определяющее влияние на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, подразумевающей в качестве основных, приоритетных направлений государственной политики обеспечение граждан приемлемым уровнем жизни, работой, медицинской помощью, жильем и образованием, неукоснительное соблюдение политических и личных прав граждан. Только действуя в рамках интересов людей, соблюдая конституционные и международные принципы обеспечения прав и свобод человека, государство может приобрести черты, которые будут характеризовать его как демократическое и правовое.
Безусловно, оценка уровня развития демократии и состояния гражданского общества в любом государстве во многом зависит от того, насколько полно и беспрепятственно реализуется его гражданами право на мирные собрания. Поэтому право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования гарантировано Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Реализовано это право и в Законе Хабаровского края "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Хабаровского края".
Не менее важным показателем гражданского общества является право на объединение. По своему содержанию право на объединение предусматривает возможность каждого человека не только создавать эти общественные объединения вместе с другими согражданами, но и вступать в уже созданные, участвовать в их деятельности, а также беспрепятственно выходить из них.
В нашем крае зарегистрировано более двух тысяч некоммерческих организаций, из которых более тысячи - общественные.
Право избирать и быть избранными - в центре всех процессов формирования органов государства, то есть носит властеобразующий характер. Выборы, а также референдумы предоставляют народу уникальную возможность контроля за деятельностью органов власти вплоть до полной смены выбранных лиц. Право избирать и быть избранным (избирательное право) в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству и демократизма этого государства.
Исходя из обращений граждан к Уполномоченному за прошедшие годы, вопросы по реализации вышеперечисленных прав для жителей края не являются актуальными. Не стал исключением и 2009 год. Этим население края дает позитивную оценку реализации своих политических прав. Такое положение дел подтвердили и выборы глав муниципальных районов и депутатов муниципальных образований. Выборы прошли организованно и без серьезных нарушений избирательного права. В некоторых муниципальных районах явка избирателей достигала 68%.
Надеемся, что и предстоящие в марте 2010 года выборы депутатов Законодательной Думы Хабаровского края пройдут на высоком уровне и граждане проявят активность, отдавая голоса людям и партиям, которым они доверяют.
Кроме того, в крае не допущены проявления социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти.
Вместе с тем, принцип равноправия и реальности прав и свобод человека и гражданина предполагает постоянное функционирование механизмов гарантий их обеспечения, закрепленных на конституционном уровне. Однако к степени их использования, реальности закрепленных процедур, обеспечивающих восстановление нарушенных прав, Уполномоченный относится с большой долей критичности, так как многие проблемы, влияющие на состояние прав и свобод человека и гражданина на территории края, требуют своего разрешения.
Дело в том, что многие наши земляки, прежде всего малоимущие, обращавшиеся к Уполномоченному, по-прежнему не видят перспектив роста своего жизненного уровня. Поэтому наиболее важным для жителей края является реализация их социально-экономических прав. Людей продолжают волновать низкая заработная плата, безработица и банкротство предприятий, невысокие пенсии, существенный рост цен на продукты питания и жилищно-коммунальные услуги, слабое медицинское обслуживание и лекарственное обеспечение, а также отсутствие возможности получения достойного жилья.
При этом, безусловно, реализация права на жилище является самой проблемной на территории края. К сожалению, вопрос доступности жилья в ближайшей перспективе для граждан является непреодолимым. Ощутимо сократить число граждан, стоящих на учете по улучшению жилищных условий, а равно и сроки ожидания квартир, не удается. Между тем, на фоне мирового финансового кризиса многими коммерческими банками были повышены процентные ставки по ипотечным кредитам, а стоимость жилья по-прежнему осталась высокой. В итоге закрепленное в статье 40 Конституции Российской Федерации право на жилище остается пока нереализованным.
Остается проблема по неудовлетворительному содержанию жилищного фонда и некачественного предоставления коммунальных услуг. Значительное число жалоб и заявлений к Уполномоченному свидетельствует, что несмотря на проводимую реформу жилищно-коммунального хозяйства, кардинальных изменений в этой отрасли не происходит и, как следствие, состояние жилищного фонда в крае ухудшается.
В поле зрения Уполномоченного постоянно находятся обращения граждан о нарушении их трудовых и социальных прав. Люди продолжают жаловаться на несвоевременность заработной платы, неправомерное привлечение к дисциплинарной ответственности, незаконное увольнение, безответственность работодателей, приводящую к банкротству предприятий. При этом обращения граждан к Уполномоченному показывают, что люди убеждаются в своей беспомощности и правовой незащищенности.
К сожалению, многие проблемы предприятий связаны с неопытностью менеджеров, некомпетентностью руководства, его неумением ориентироваться в изменяющейся рыночной обстановке, злоупотреблениями служебным положением, консерватизмом мышления, что ведет к неэффективному управлению предприятием и к принятию ошибочных решений, потере позиций на рынке. Как итог - финансовая несостоятельность, банкротство. Люди остаются без работы, с непогашенной задолженностью по заработной плате и иным выплатам. Но даже в тех случаях, когда предприятие-банкрот имеет ликвидное имущество, которое можно продать в целях погашения долгов, получить заработанные честным трудом деньги практически не удается. Основной причиной является длительность процедуры конкурсного производства, а порой и преднамеренные действия конкурсных управляющих, которым финансово выгодно затягивание процесса банкротства.
Провозглашение Российской Федерации социальным государством предполагает проведение политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь граждан, а также заботу о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей, вызванных различными жизненными ситуациями, оказываются неспособными самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни. Поэтому вопросы пенсионного обеспечения и социальных выплат, создания безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов, оказания медицинской помощи и лекарственного обеспечения должны оставаться предметом самого пристального внимания и повседневной работы органов государственной власти и местного самоуправления.
Несмотря на предпринимаемые государством усилия по увеличению среднего размера месячных пенсий, среди пенсионеров сохраняются значительные различия в доходах. При этом регулярное повышение пенсий поглощается ростом цен на продукты питания и жилищно-коммунальные услуги.
К сожалению, приходится отметить, что в районах еще недостаточно внимания уделяется вопросам создания безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов. Большинство объектов социальной инфраструктуры не приспособлены для беспрепятственного доступа инвалидов. Отсутствие пандусов, поручней и аппарелей не позволяет им на равных со здоровыми гражданами вести активный образ жизни, обучаться в общеобразовательных учреждениях, самореализоваться. Остается сложной доступность общественного транспорта. Эти проблемы касаются не только инвалидов, но и пожилых людей.
Вызывает нарекания деятельность правоохранительных органов. В 2009 году почта Уполномоченного продолжала пополняться многочисленными жалобами граждан. Люди сообщали о бездействии правоохранительных органов, о незаконном отказе в возбуждении уголовного дела, волоките при расследовании и проведении проверок. При этом криминогенная ситуация в крае остается сложной, требует дальнейшего совершенствования деятельность по обеспечению общественного правопорядка и общественной безопасности, противодействию организованной преступности.
Центральная идея правового государства - права человека и гражданина. В реальной практике ее реализация должна быть в обязательном порядке дополнена всесторонней и, прежде всего, эффективной судебной защитой прав и законных интересов личности.
С каждым годом все больше дальневосточников для решения своих проблем обращаются в суд. Это свидетельствует о востребованности судебной защиты. Вместе с тем, все больше жалоб и заявлений граждан о нарушении их прав на справедливое и объективное судебное разбирательство, обеспечение конституционного права на судебную защиту поступает в адрес Уполномоченного. Граждане не удовлетворены деятельностью судов, качеством выносимых решений, излишней закрытостью судебной системы. И, как следствие, зачастую слышатся обвинения в коррупции судейского корпуса.
В Послании к Федеральному собранию Президент страны Д.А.Медведев назвал коррупцию одним из главных барьеров на пути нашего развития. Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества. Именно на это направлены и соответствующие законы, которые вступают в силу в следующем году: об открытости государственных органов и об обеспечении доступа к информации о деятельности судов. Будет в том числе установлен порядок размещения информации в сети интернет о деятельности судов. Публикуемые тексты судебных актов позволят получить более четкое представление о работе судов, о проблемах в законодательстве и судебной практике. Уверен, что это будет способствовать и преодолению правового нигилизма.
Так, с 1 июля 2010 года вступает в силу Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", который значительно упростит доступ к данным.
В свою очередь, для обеспечения открытости органов государственной власти и местного самоуправления и реализации прав граждан на получение информации с 1 января 2010 года вступили в силу положения Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который должен значительно уменьшить коррупционные составляющие в деятельности властей. В развитие этого федерального нормативного документа принят Закон Хабаровского края "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Хабаровского края".
Конечно, решить многие проблемы одномоментно нереально. Тем более что во многих случаях реализация прав граждан требует наличия федеральных полномочий - изменения законодательства, значительного увеличения бюджетных расходов на социальные программы. Однако многие проблемы можно и нужно решать на региональном и муниципальном уровнях, любое должностное лицо обязано осознавать степень своей ответственности за неукоснительное соблюдение прав и законных интересов жителей края.
Открытая дискуссия о причинах, способствующих нарушению прав и законных интересов граждан, позволит найти эффективные механизмы по их искоренению, создаст условия для дальнейшей реализации социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому Уполномоченный открыт к постоянному и честному диалогу по всем вопросам, поставленным в настоящем докладе, подтверждает свою готовность серьезно и непредвзято рассмотреть отклики, критические замечания и предложения всех заинтересованных лиц, органов государственной власти, политических и общественных организаций.
Глава II.Реализация конституционного права граждан на жилище
Право на жилище по своему содержанию является одним из наиболее важных социальных прав, направленных на обеспечение и защиту потребностей и интересов человека. Наличие жилища является одним из условий достойного существования человека в обществе.
Социальная значимость жилья, как одна из основных потребностей каждой личности, уже достаточно давно общепризнана в международном гуманитарном праве, является одним из важнейших элементов сложившейся системы прав и свобод человека и гражданина. Так, в соответствии со статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государством признается право каждого человека на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Тем самым жилище для человека является не только местом жительства, а основой для его достойной жизни в обществе, эффективного труда, улучшения благосостояния своего и своей семьи, будущего детей.
В свою очередь, Российская Федерация провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поэтому право на жилище отражено в Конституции Российской Федерации как одно из фундаментальных прав человека и гражданина.
В современный период, когда общество в России приспосабливается к условиям жизни в условиях рынка, право на жилище приобрело во многом новое содержание, а его реализация предполагает более сложную, чем прежде, роль государства. Это право сегодня складывается из права каждого гражданина владеть и свободно распоряжаться своим жилищем и реальной возможности его приобретения. Государство обязано предоставлять жилье из государственных, муниципальных и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан. Всем остальным гражданам государство должно создать реальную возможность реализации их прав на жилище главным образом путем поощрения жилищного строительства, ипотечного кредитования, субсидирования.
Таким образом, вопросы увеличения жилищного строительства, развития социальной инфраструктуры городов, городских и сельских поселений выходят на уровень приоритетных в социальной политике государства и его субъектов, в связи с чем им придается соответствующий статус.
В процессе реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в крае наметилась устойчивая тенденция роста объемов жилищного строительства. Так, в 2006 году введено 205,1 тыс. кв. м, в 2007 году - 265,8 тыс. кв. м, а в 2008 году - уже 301,949 тыс. кв. м. В свою очередь, несмотря на мировой финансовый кризис, значительного снижения показателей в строительстве жилья в 2009 году не произошло, было сдано в эксплуатацию 294,3 тыс. кв. м жилых площадей.
В рамках подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" в минувшем году 213 молодых семей улучшили свои жилищные условия. При этом краевой целевой программой "Жилище" в 2009 году было предусмотрено 148,7 млн. рублей на предоставление молодым семьям социальных выплат из краевого бюджета.
Приоритетным национальным проектом ипотека определена одним из направлений решения жилищной проблемы граждан трудоспособного возраста (за исключением малоимущих). В рамках реализации постановления Губернатора Хабаровского края от 15.03.2005 N 61 "О порядке предоставления жителям Хабаровского края государственной поддержки в строительстве жилья на условиях ипотеки с привлечением бюджетных средств" в краевом центре по ул. Флегонтова развивается новый современный микрорайон, строительство жилья в котором ведется на условиях ипотеки. Радует, что 1000 семей за счет ипотечного строительства в 2009 году улучшили свои жилищные условия.
Несмотря на то что государством принимаются активные меры, направленные на улучшение положения в этой сфере, проблемы реализации жилищных прав граждан на сегодняшний день, к сожалению, для многих жителей края остаются актуальными. Анализ деятельности Уполномоченного показывает, что жалобы граждан о нарушении их жилищных прав по-прежнему преобладают среди других обращений, поступающих в его адрес. В 2009 году Уполномоченным рассмотрено 1020 обращений граждан, которые касались практически всего спектра жилищных правоотношений. Основными вопросами остаются: предоставление жилья по договорам социального найма, невыполнение органами местного самоуправления решений судов о предоставлении жилого помещения, признание жилья аварийным и непригодным для проживания, ненадлежащее исполнение управляющими компаниями и органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и содержания муниципального жилищного фонда.
Очевидно, что для подавляющего большинства граждан, проживающих на территории края, приобретение жилья остается по-прежнему недоступным или малодоступным по причине его значительной рыночной стоимости. Тем более что в настоящее время в очередях на улучшение жилищных условий в органах местного самоуправления фактически числятся граждане, которые из-за недостаточного уровня доходов не имеют перспективы самостоятельно решить свои жилищные проблемы.
Жилищный кодекс Российской Федерации закрепляет за малоимущими гражданами, а также некоторыми другими категориями граждан, определенными федеральным законодательством, право на получение жилых помещений на условиях договора социального найма. Предоставление жилых помещений в порядке очереди таким гражданам, вставшим на учет как малоимущие, нуждающимся в получении жилых помещений, является обязанностью органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Однако общеизвестно, что реализуются права граждан на жилище органами местного самоуправления неудовлетворительно. Ощутимо сократить число граждан, стоящих на учете по улучшению жилищных условий, а равно и сроки ожидания квартир, не удается. Например, только на начало 2009 года в г. Хабаровске в очереди на получение жилья состояло 6190 семей, а в этот же период 2008 года их было 6263. При этом многие из этих семей состоят на учете 10 и более лет. Люди устали от ожидания и их возмущают постоянные ответы органов местного самоуправления, что свободного жилья нет. Более того, даже решение суда не гарантирует гражданам, что они в ближайшее время получат благоустроенное жилье.
К примеру, в адрес Уполномоченного обратился гражданин Б. (дело от 05.10.2009 N 1197) об оказании содействия в получении жилого помещения. Заявитель сообщил, что Центральный районный суд г. Хабаровска решением от 15.01.2009 обязал администрацию Хабаровска предоставить ему благоустроенное жилое помещение в пределах города, отвечающее санитарным и техническим требованиям, размером не менее ранее занимаемого жилого помещения. Однако судебное решение не исполняется.
Обращение в отдел судебных приставов по Центральному району г. Хабаровска результата не принесло. Ответ один - свободного жилья нет, ждите. Вместе с тем, в октябре 2009 года на исполнении в администрации города находилось 36 решений судов о предоставлении гражданам 50 благоустроенных жилых помещений.
Конечно, по мере исполнения ранее поступивших решений судов заявитель получит требуемое жилье, но сколько ему придется этого ждать?
Очевидно, что основу проблемы по необеспечению граждан жилыми помещениями по договорам социального найма составляет значительный недостаток вновь возводимого муниципального жилья. Уполномоченный не раз отмечал, что, по сути, муниципальные образования самоустранились от необходимости ежегодного строительства жилья для малоимущих граждан, обосновывая свое бездействие отсутствием финансовых средств и дефицитом местного бюджета. Резкое сокращение муниципального жилищного фонда за счет приватизации гражданами своих квартир, увеличение ветхого и аварийного жилья явственно доказывают бесперспективность обеспечения очередников жильем за счет освобождающихся жилых помещений. Если в ближайшее время органы местного самоуправления кардинально не изменят своего отношения к этому вопросу и не предпримут активные действия по строительству нового муниципального жилья, то ситуация по обеспечению граждан социальным жильем будет только ухудшаться.
Чрезвычайно болезненной остается проблема обеспечения жильем отдельных категорий граждан за счет субсидий из федерального бюджета, право на получение которых удостоверяется государственным жилищным сертификатом. Основная причина в несоответствии размера субсидий, который зависит от средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья, определяемой Министерством регионального развития Российской Федерации, реальной стоимости жилья в регионе. Так, в IV квартале 2009 года Министерством для Хабаровского края установлена средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилья для расчета субсидий на приобретение жилых помещений за счет федерального бюджета в размере 31500 рублей. В свою очередь, по данным территориального органа федеральной службы государственной статистики по Хабаровскому краю на начало квартала средняя стоимость 1 кв. м в крае на первичном рынке жилья составляла от 42921,8 до 48279 рублей и от 4111,9 до 45584 рублей - на вторичном рынке.
Такой подход к реализации конституционного права граждан на жилище предусматривает дополнительные вложения гражданами своих финансовых средств. Но, как правило, военнослужащие, граждане, выезжающие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также иные категории граждан, на которых распространяется установленный порядок, не имеют достаточных сбережений, чтобы внести недостающую разницу, образующуюся между реальной стоимостью квартиры и суммой федеральной субсидии, и вынуждены изыскивать дополнительные финансовые источники для приобретения жилья. В результате, согласно данным министерства строительства края, из 183 сертификатов на сумму 311115,795 тыс. рублей, выданных в 2009 году в крае гражданам, выезжающим либо выехавшим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, было реализовано всего 87, что составило 45% по этой категории участников подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы.
В свою очередь, особую остроту в прошедшем году приобрела проблема по обеспечению жильем граждан, уволенных с военной службы. Эта категория граждан фактически "бойкотировала" реализацию вышеуказанной подпрограммы. 62 сертификата на сумму 117628,2 тыс. рублей, выделенных Хабаровскому краю в 2009 году, остались невостребованными. Причина прежняя - размер субсидии не обеспечивает приобретение в полном объеме жилья за счет федерального бюджета.
Вместе с тем, статья 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" гарантирует им безусловное предоставление жилых помещений. Кроме того, принятое 5 апреля 2007 года Постановление Конституционного Суда Российской Федерации N 5-П признало противоречащими Конституции Российской Федерации отдельные положения Федерального закона "О статусе военнослужащих" в той части, которая ограничивает права военнослужащих по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета только возможностью получения жилищного сертификата. Поэтому граждане отказываются от "урезанной" субсидии, расценивая ее как нарушение государством их права на обеспечение жильем за счет федерального бюджета.
Конечно, предоставляемые субсидии являются лишь способом оказания помощи гражданам со стороны государства в решении их жилищных проблем. Однако государство возложило на себя обязанность обеспечить людей жильем, для чего жилищные сертификаты должны иметь реальное денежное наполнение.
На фоне общей сложной ситуации по обеспечению жилыми помещениями населения, сложившейся в крае, наиболее актуальной и требующей оперативного вмешательства является проблема обеспечения жильем граждан, проживающих в ветхом и аварийном жилищном фонде, особенно в жилых помещениях, признанных не пригодными для проживания.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, жилые помещения по договору социального найма предоставляются вне очереди. Однако зачастую гражданам приходится обращаться в суд, чтобы отстоять свое право на внеочередное предоставление жилья. Существенную помощь им в этом оказывает Уполномоченный.
Так, гражданка И. обратилась к Уполномоченному (дело от 26.02.2009 N 210) с жалобой на бездействие администрации городского поселения "Рабочий поселок Переяславка". Заявительница сообщала, что по ее обращению в 2001 году состоялось комиссионное обследование жилого дома, в котором она проживала с детьми. На основании акта обследования от 31.10.2001 жилой дом включен в список на проведение капитального ремонта. В связи с тем, что проживание в этом доме для детей становилось опасным, И. до окончания планируемых ремонтных работ переехала в съемную квартиру, так как иного жилья ей не предложили. Однако капитальный ремонт дома так и не проводился.
В 2006 году, по результатам повторного комиссионного обследования, дом был отнесен к категории непригодных для проживания. Статья 85 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане выселяются из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных помещений по договорам социального найма в случае, если жилое помещение признано непригодным для проживания. Вместе с тем, на неоднократные обращения в администрацию городского поселения о предоставлении жилой площади заявительница получала отказ. Мотивировка одна - предоставить жилье нет возможности, так как с 1992 года строительство жилья на территории п. Переяславка не велось. Кроме того, в городском поселении на учете для улучшения жилищных условий состоят граждане, обратившиеся еще в 1994 году.
Более восьми лет И. с двумя детьми жила в чужих квартирах, не имея возможности реализовать свое законное право на жилище. Заявительница считала, что в сложившейся ситуации она не должна дожидаться решения ее жилищного вопроса в общем порядке. Поэтому она вынуждена была обратиться к Уполномоченному.
Рассматривая жалобу, Уполномоченный пришел к выводу, что разрешить спорный вопрос необходимо в судебном порядке. Для этого сотрудники аппарата Уполномоченного подготовили для И. исковое заявление к администрации городского поселения. В результате решением суда района имени Лазо от 25.05.2009 иск был удовлетворен, на администрацию городского поселения "Рабочий поселок Переяславка" возложена обязанность предоставить И. вне очереди жилое помещение по договору социального найма.
Особую обеспокоенность у Уполномоченного вызывают случаи, связанные с невыполнением мероприятий по расселению граждан в связи со сносом дома. Зачастую гражданам, покинувшим свои аварийные квартиры до разрушения дома, приходится месяцами, а то и годами доказывать свое право на получение жилья взамен снесенного. При этом отсутствие крыши над головой заставляет граждан идти на крайние меры - захватывать пустующее жилье.
Так, в адрес Уполномоченного обратилась с жалобой гражданка Ж. (дело от 13.04.2009 N 441) о непредставлении администрацией г. Советская Гавань жилого помещения взамен снесенного. Заявительница с 1983 года проживала и была зарегистрирована в квартире своих родителей. В 1997 году брак между родителями распался. В квартире остались прописаны Ж. и ее отец. Так как отец работал вахтовым методом, она временно переезжала жить к матери. В 2001 году во время их отсутствия дом был снесен.
Неоднократные обращения в администрацию муниципального района, а затем в администрацию города о предоставлении жилья результатов не давали. Единственное, удалось добиться временного жилья для отца (комната в коммуналке) и обещания поставить их в очередь для получения жилья.
Заявительница восемь лет ожидала жилье, за это время у нее родилось трое детей. Не дождавшись решения своего жилищного вопроса, Ж. самовольно вселилась в пустующее жилое помещение. В результате вмешательства Уполномоченного 11 июня 2009 года комиссией по признанию граждан малоимущими в целях постановки на жилищный учет г. Советская Гавань заявительнице составом семьи 4 человека было предоставлено необходимое жилое помещение.
Особо остра эта проблема для лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Отсутствие жилья и регистрации становится непреодолимым препятствием для реабилитации в общественной жизни, устройстве на работу. В почту Уполномоченного поступило обращение гражданина Р. (дело от 10.02.2009 N 144) об оказании содействия по обеспечению его жилым помещением. С 2002 года заявитель отбывал наказание в одной из исправительных колоний края. За это время дом, в котором он проживал до ареста, был признан непригодным для проживания и снесен. По отбытии срока наказания Р. фактически некуда было возвращаться. Кроме того, отсутствие регистрации препятствовало ему в трудоустройстве, что лишало его возможности обеспечивать себя и свою семью.
Администрация города Комсомольска-на-Амуре формально не отказывала заявителю в предоставлении жилья, но решение вопроса под различными предлогами затягивалось. Поэтому он был вынужден обратиться к Уполномоченному. По результатам рассмотрения Уполномоченным обращения Р. в конце марта 2009 года администрацией города семье заявителя была выделена трехкомнатная благоустроенная квартира. Права граждан были восстановлены.
Другой, не менее болезненной для граждан является наличие так называемого "бесхозного" жилья. Граждане, проживающие в таких домах, фактически ограничены в реализации своих прав. Они не могут получить регистрацию по месту жительства, приватизировать жилое помещение, воспользоваться льготами, в частности, получить субсидию на закупку топлива. Вместе с тем, жилищное законодательство не предусматривает наличия такого жилищного фонда. Часть 2 статьи 17 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает, что в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, государственный и муниципальный. В свою очередь, в соответствии с частью 3 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации, бесхозяйные недвижимые объекты должны приниматься на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.
По истечении года со дня постановки бесхозяйного недвижимого объекта на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на этот объект. Однако органы местного самоуправления не стремятся решать этот вопрос, так как зачастую "бесхозяйный" жилищный фонд, в основном оставшийся после банкротства и ликвидации предприятий, требует значительных капиталовложений, чтобы привести его в надлежащее состояние. По мнению Уполномоченного, такое отношение к проблемам граждан нарушает их жилищные права.
Например, к Уполномоченному обратилась гражданка К. (дело от 03.08.2009 N 964) об оказании содействия в установлении собственника жилого дома. Семье заявительницы, как многодетной, было предоставлено жилое помещение, состоящее из трех комнат. В 2002 году на жилое помещение был выдан ордер от 03.01.2002 N 1, подписанный главой поселка Хурмули.
В 2007 году для получения субсидии на твердое топливо у К. был затребован договор социального найма на занимаемое жилое помещение, но предоставить его заявительница не смогла, так как он не оформлялся. Позже выяснилось, что дом, где проживает заявительница, нигде не зарегистрирован и собственник его не определен. Этот дом строился одним из действовавших на территории поселения предприятий, которое было закрыто в конце 90-х годов. Таким образом, ордер, выданный главой поселка Хурмули в 2002 году, оказался недействительным.
Два года заявительница ходила по различным инстанциям, но вопрос по оформлению дома в муниципальную собственность решен не был. За это время она не получала субсидию на топливо (дом с печным отоплением). Кроме того, родная дочь К., вернувшаяся после окончания института, не смогла оформить регистрацию по месту жительства.
В результате мер, предпринятых Уполномоченным, решение проблемы К. сдвинулось с "мертвой точки". Администрацией Хурмулинского сельского поселения направлены запросы в государственные органы для розыска возможных собственников этих жилых домов. Кроме того, администрацией поселения начата подготовительная работа по изготовлению новых паспортов БТИ с последующей постановкой домов на учет в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество.
Другой пример. В адрес Уполномоченного поступило коллективное обращение жильцов двухквартирных домов, расположенных в городском поселении "Город Вяземский" (дело от 23.06.2009 N 778), об оформлении прав собственности на их дома в соответствии с действующим законодательством.
Заявители сообщали, что проживают в домах, собственником которых являлось Вяземское районное государственное предприятие по мелиорации и водному хозяйству Крайводхоза. В 2000 году предприятие ликвидировано. С этого времени жилищный фонд оказался "бесхозным", а у граждан начались проблемы. Дети заявителей, получая паспорт по достижении 14 лет, а также сами они при смене паспорта остаются без регистрации. Кроме того, они лишены права обращаться по ремонту домов, а также возможности приватизировать занимаемые жилые помещения.
Как и в предыдущем случае, по результатам рассмотрения коллективного обращения Уполномоченным вопрос решился в пользу граждан. Администрация городского поселения "Город Вяземский" обратилась в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, с заявлением о постановке домов, в которых проживают заявители, на учет в качестве бесхозных недвижимых объектов.
В 2009 году не потеряла актуальности проблема по неудовлетворительному содержанию жилищного фонда и некачественного предоставления коммунальных услуг. К сожалению, несмотря на меры, предпринимаемые муниципальными властями, и проводимые реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, качество содержания жилищного фонда и предоставляемых коммунальных услуг находится на уровне, не соответствующем не только потребностям граждан, но и объему финансирования отрасли. Поэтому состояние жилищного фонда в крае ухудшается. По данным органов статистики, к концу 2008 года суммарная площадь ветхого и аварийного жилья в крае составила 664,8 тыс. кв. м, из которых площадь аварийных жилых помещений - 18,4 тыс. кв. м, ветхих - 646,4 тыс. кв. м. Фактически прирост ветхого и аварийного жилищного фонда за 2008 год составил 54 тыс. кв. м. Основной проблемой является непроведение капитального ремонта жилья.
Жилищным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что капитальный ремонт является обязанностью собственника жилищного фонда. Однако зачастую органы местного самоуправления "забывают" о своих обязанностях, установленных федеральным законодательством. Годами ожидая ремонтных работ, здания постепенно разрушаются, люди начинают покидать опасные для здоровья жилища, что приводит к чрезвычайным ситуациям.
Так, в адрес Уполномоченного поступила жалоба жителя города Хабаровска С. (дело от 10.08.2009 N 995) об аварийном состоянии жилого дома и непринятии мер администрацией города по расселению жильцов этого дома.
Заявитель сообщил, что жилой дом N 99 по проспекту 60 лет Октября официально имеет износ 68%. Однако действительное состояние конструкций дома настолько в плохом состоянии, что, опасаясь за свою жизнь, практически все жильцы переехали жить к родственникам либо на съемные квартиры. У С. и его брата такой возможности нет. Поэтому они остались жить в этом доме, каждый день ожидая его обрушения.
В 2008 году администрация города обещала сначала расселить жильцов, а затем провести капитальный ремонт дома, но обещания не выполнены. Напомню, что этот дом стал печально известен жителям города после того, как в результате проливных дождей и подъема грунтовых вод конструктивные элементы первого этажа не выдержали и фасадная стена здания начала обрушаться. Все, что было предпринято - установка управляющей компанией деревянной подпорки для предотвращения дальнейшего обрушения стены. Этот, с позволения сказать, строительный "шедевр" и проблемы жильцов освещались в газете "Амурский меридиан".
В ходе рассмотрении жалобы гражданина С. в адрес Уполномоченного из администрации г. Хабаровска поступил ответ, что в разрушении дома виноваты жильцы дома, которые бросили свои квартиры и на протяжении длительного времени не эксплуатировали их. В свою очередь, заявителю, по мнению администрации, не может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма, так как на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении он не состоит.
Однако на основании статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. В свою очередь, в соответствии с пунктом 9 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Кроме того, согласно пункту 8 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа.
Администрация города, как собственник жилого дома, была обязана принять все необходимые меры для решения жилищной проблемы граждан и наделена для этого законодательством всеми необходимыми полномочиями. Поэтому с таким ответом администрации г. Хабаровска Уполномоченный не мог согласиться и обратился за содействием к прокурору города. В ходе проверки прокуратура подтвердила, что допущенные нарушения действующего законодательства со стороны должностных лиц администрации города привели к нарушению конституционных прав заявителя на жилище. В связи с этим прокуратурой в адрес мэра города внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства.
Конечно, сложившиеся за десятилетия проблемы жилищно-коммунального хозяйства невозможно решить одномоментно. Но когда протекает крыша, проваливаются полы, на улице минус 30 градусов, а в квартире температура не поднимается выше +10, граждане вправе требовать от органов местного самоуправления адекватных и оперативных мер по решению их проблем. Но в очередной раз приходится отмечать, что местные органы власти вопросы, связанные с ремонтом и тем более восстановлением жилья, решают долго, не утруждая себя активными действиями.
Так, в адрес Уполномоченного обратилась гражданка В., проживающая в г. Советская Гавань (дело от 13.04.2009 N 418), об оказании содействия в проведении капитального ремонта крыши и подъезда жилого дома. Заявительница сообщала, что в декабре 1996 года ураганным ветром была повреждена крыша дома. Из-за постоянно просачивающейся воды через образовавшиеся дыры состояние дома ухудшается - прогнили настилы на лестничных клетках, облупилась краска на стенах, а с потолка осыпается штукатурка.
Двенадцать лет жильцы этого дома обивали пороги городских и районных чиновников с просьбами провести ремонт аварийной крыши и подъезда, но получали только обещания. Опасаясь, что без ремонтных работ дом, находящийся еще в неплохом состоянии, может стать непригодным для проживания, В. была вынуждена обратиться к Уполномоченному.
В целях оказания гражданам помощи в решении их проблемы Уполномоченный обратился за содействием в государственную жилищную инспекцию Правительства Хабаровского края. В результате факт ненадлежащего содержания жилого дома был подтвержден. По результатам проверки инспекцией было выдано предписание на устранение выявленных нарушений. В свою очередь, администрация г. Советская Гавань проинформировала Уполномоченного, что городской управляющей компанией приняты меры по устранению протечек кровли. Кроме того, капитальный ремонт крыши включен в план капитального ремонта на 2010 год, после которого будет проведен косметический ремонт в подъезде дома.
Другой пример. К Уполномоченному обратилась гражданка З. (дело от 25.08.2009 N 1051) об оказании содействия в ремонте жилого дома. Заявительница проживает в деревянном двухэтажном доме в Хабаровске. С 2000 года жильцы обращаются в администрацию города с просьбой провести ремонт жилого дома, пострадавшего от частого подтопления нижних венцов дома после обильных атмосферных осадков. Ремонт пообещали выполнить в 2001 году, затем эти работы перенесли на 2005 год, потом - на 2006 год. А в 2009 году, сославшись на то, что дом относится к ветхому фонду, в ремонте дома отказали. Однако граждане с этим ответом не согласились, так как, по их мнению, ветхость жилого дома не должна освобождать от обязанности содержать здание в условиях, обеспечивающих нормальные условия проживания.
Уполномоченный с доводами жильцов согласился и для организации проверки состояния жилых помещений обратился за содействием в государственную жилищную инспекцию Правительства Хабаровского края. В результате управляющей компании выдано предписание об устранении выявленных нарушений по содержанию жилого дома, а также даны указания о проведении обследования состояния несущих конструкций пола первого этажа. Кроме того, в отношении компании составлен протокол об административном правонарушении.
Нередко возмущенные граждане информируют Уполномоченного о фактах невыполнения должностными лицами предписаний контролирующих органов. К примеру, к Уполномоченному поступило обращение гражданина Г. (дело от 24.06.2009 N 794) об оказании содействия в проведении ремонта жилого дома. Заявитель сообщал, что проживает в доме, состояние которого не соответствует нормам проживания в нем. Однако администрация сельского поселения "Село Троицкое" всякий раз переносит дату проведения ремонта. При этом не соблюдаются сроки, установленные в предписаниях государственной жилищной инспекции Правительства края.
При рассмотрении этого обращения факты, изложенные в нем, подтвердились. По результатам проверки инспекцией в отношении главы поселения было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Одновременно ему было выдано новое предписание для принятия мер по выполнению ремонта квартиры заявителя в срок до 1 июля 2010 года.
К сожалению, такие примеры не единичны. Таким отношением к проблемам людей, своим бездействием некоторые чиновники порождают в гражданах сомнения в способности власти решать поставленные перед нею задачи. Тем самым подрывается авторитет не только местного самоуправления, но и государства в целом. Ссылки на дефицит средств не отменяют необходимости неукоснительно исполнять вмененные законом обязанности.
Незаконным и необоснованным представляется Уполномоченному возложение органами местного самоуправления капитального ремонта жилого дома на собственников квартир, приобретших жилье в порядке приватизации. Общеизвестно, что состояние приватизированного жилищного фонда далеко от идеального, более половины таких жилых помещений были введены в эксплуатацию более 20 - 30 лет назад, а капитальный ремонт во многих случаях не проводился со дня постройки жилого дома.
Вместе с тем, в соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", на основании которого в стране приватизировались квартиры, если гражданами приватизированы жилые помещения в домах, требующих капитального ремонта, то за бывшим наймодателем сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда. Однако некоторые чиновники "забывают" об этой обязанности, установленной федеральным законодательством, фактически перекладывая поистине непомерные расходы по капитальному ремонту изношенного жилищного фонда на граждан, воспользовавшихся в свое время правом на приватизацию жилого помещения.
Приведем лишь один пример. В адрес Уполномоченного поступило заявление гражданки С. (дело от 13.04.2009 N 442) об оказании содействия в ремонте ее квартиры. Заявительница проживает в деревянном жилом доме 1956 года постройки, но капитальный ремонт ни разу не проводился. В 2008 году из-за износа конструкций дома в квартире провалился пол и частично обрушилась межкомнатная стена. Кроме того, требовалась замена труб водоснабжения и канализации. Управляющая компания, куда обратилась за помощью С., ограничилась работами по частичной замене изношенных труб горячего, холодного водоснабжения и канализации. Монтаж стены произведен не был, так как состояние конструкций дома требовало проведения капитального ремонта. Комиссионный осмотр жилого помещения заявительницы также подтвердил необходимость проведения капитального ремонта. Вместе с тем, должностные лица администрации г. Советская Гавань и службы заказчика отказали в проведении ремонтных работ, ссылаясь на то, что квартира гражданкой приватизирована.
Заявительница с таким решением органов местного самоуправления не согласилась и обратилась к Уполномоченному. В результате рассмотрения этого обращения Уполномоченным вопрос по ремонту жилья гражданки С. решился положительно.
Подобные проблемы должны вызывать серьезную тревогу у органов власти, так как они напрямую связаны с вопросом образований товариществ собственников жилья на территории края. Уполномоченный не раз отмечал, что население края, решая вопрос о способе управления многоквартирным домом, зачастую отказывается объединяться в ТСЖ. Доводы граждан прежние - техническое обслуживание многоквартирных домов и их капитальный ремонт требуют от людей более высокого уровня расходов. Чтобы навести элементарный порядок в своем доме, отремонтировать подъезды и подвалы, благоустроить придомовую территорию, необходимы серьезные финансовые вложения собственников жилья. На плечи проживающих ложатся расходы по подготовке жилищного фонда к зимним условиям, замене изношенного оборудования и сетей, оперативному устранению аварий, повышению уровня заработной платы обслуживающего персонала ТСЖ, накоплению средств на производство капитального ремонта. Поэтому содержание дома самым серьезным образом затрагивает материальные интересы людей.
Вместе с тем, практика продуманной деятельности ТСЖ показывает, что это один из наиболее эффективных способов управления многоквартирными домами и его, безусловно, необходимо развивать.
Конечно, изложенные в этой главе проблемы по обеспечению жилищных прав граждан не охватывают весь спектр деятельности краевого правозащитного института в данном направлении. Понимая, что большинство проблем хорошо знакомы должностным лицам, Уполномоченный видит своей задачей обозначить те "болевые точки", с которыми наиболее часто сталкиваются жители края, предложив взглянуть на проблемы с точки зрения населения.
Не вторгаясь в порядок организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, Уполномоченный считает, несмотря на существующие трудности, главной для них должна оставаться задача по созданию эффективных условий для реализации жителями края своего конституционного права на жилище, что является основой для обеспечения человеку достойной жизни.
Глава III.Реализация конституционного права граждан на труд
Уровень и качество жизни человека напрямую зависят от того, как организован и функционирует рынок труда, от созданных государством экономических и социальных условий по непосредственному обеспечению права человека на труд.
В Конституции Российской Федерации, выступающей в качестве основы всех общественных отношений, регулируемых правом, многогранно и полно формулируется право на труд, как одно из наиболее социально значимых прав. Каждый человек в России имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного Федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.
Человеку, работающему по трудовому договору, гарантируются установленные законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Всем работникам гарантируется равенство возможностей, которое обеспечивается льготами и гарантиями для отдельных категорий работников, особо нуждающихся в социальной защите в связи с физиологическими особенностями (женщины, несовершеннолетние), состоянием здоровья (инвалиды), социальным статусом (работники с семейными обязанностями), выполнением трудовых обязанностей во вредных или опасных условиях.
Однако повседневная деятельность Уполномоченного свидетельствует, что реализация конституционного права граждан на труд сопровождается серьезными проблемами. В связи с этим защита прав работников является одной из основных задач в деятельности Уполномоченного. Так, за 2009 год в адрес Уполномоченного поступило 349 обращений, что на 6,6% больше по сравнению с 2008 годом.
Наиболее проблематично соблюдение трудовых прав граждан в коммерческом секторе. В частных организациях обычно не создаются профсоюзные организации, не избираются комиссии по трудовым спорам, то есть отсутствуют органы, которые должны представлять и защищать интересы работников. Юридическая незащищенность, а также правовая неосведомленность о своих правах заставляет людей принимать любые условия работодателя. Число договоров, нарушающих права работников, не уменьшается, а значит, не становится меньше социально незащищенных людей.
Зачастую работники не рискуют открыто защищать свои трудовые права и вступать в конфликт с работодателями, поскольку жалоба на руководителя предприятия грозит потерей работы. Поэтому очень часто пострадавшему выгоднее отказаться от реализации предоставленных законом прав, чем вступать в спор с работодателями.
Согласно социологическому опросу граждан, проведенному по поручению Уполномоченного Дальневосточной академией государственной службы, третья часть населения не пытается отстаивать нарушенные трудовые права (34,2%). Еще третья часть пытается "договориться с начальством". Лишь немногие обращаются в суды (15,3%), профсоюзы и исполнительные органы власти (12,6%).
Нельзя не отметить и проблему дискриминации в сфере трудовых отношений. Статья 3 Трудового кодекса Российской Федерации определяет, что каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав. Никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Аналогичные требования содержатся в различных международных актах ООН, признанных Россией, а также в статье 1 Конвенции МОТ от 1958 года N 111 "О дискриминации в области труда и занятий".
Однако анализ объявлений о приеме на работу, публикуемых в печатных средствах массовой информации, показывает, что работодатели не предоставляют потенциальным работникам равные возможности для реализации своих трудовых прав. В объявлениях о подборе кандидатов на должность нередко, кроме профессии, указываются ограничения по возрасту или полу. К примеру, только на одной полосе рубрики "Трудоустройство" в газете "Презент" около 20% объявлений о приеме на работу содержат дискриминационные элементы в отношении работников. Если учесть, что газета "Презент" выходит два раза в неделю, а аналогичные объявления публикуются в других средствах массовой информации, то можно говорить о серьезных ограничениях трудовых прав работников.
Созданные работодателями искусственные барьеры при трудоустройстве, преимущественно связанные с наличием возрастных и гендерных ограничений, требуют особого внимания со стороны контролирующих и надзорных органов, профсоюзов и гражданского общества. Подобную проблему нужно обсуждать открыто и гласно, чтобы сформировать в обществе непримиримое отношение к дискриминационным проявлениям в области трудовой деятельности человека.
Однако необходимо отметить, что с каждым годом растет понимание граждан о необходимости активной защиты своих трудовых прав. Обращения, поступающие в адрес Уполномоченного, свидетельствуют о том, что жителей края волнуют вопросы, связанные с оплатой труда, безработицей, правильностью оформления трудовых отношений, незаконным привлечением к дисциплинарной ответственности и увольнением.
За истекший период наиболее актуальной проблемой в сфере трудовых отношений, с которой пришлось столкнуться жителям края, стали нарушения работодателем обязанности по своевременной и полной выплате заработной платы. В почте Уполномоченного за 2009 год насчитывается 171 жалоба граждан по этой проблеме. По отдельным обращениям граждан вмешательство Уполномоченного помогло погасить задолженности.
Так, в июне к Уполномоченному обратились 11 работников Комсомольского участка ООО "Управление механизации "Дальтехмонтаж" (дело от 23.06.2009 N 786) об оказании содействия в выплате им задолженности по заработной плате. В своем обращении они указали, что руководство предприятия систематически нарушало трудовое законодательство, задерживая выплату заработной платы, а с марта 2009 года полностью отказалось от этой обязанности, ссылаясь на экономический кризис и отсутствие доходов.
После привлечения Уполномоченным к разбирательству органов прокуратуры задолженность по заработной плате перед работниками была полностью погашена. Кроме того, за нарушение трудовых прав граждан в отношении генерального директора и юридического лица ООО "Управление механизации "Дальтехмонтаж" прокуратура возбудила дела об административных правонарушениях.
Другой пример. К Уполномоченному обратилась гражданка И. (дело от 01.04.2009 N 374), которая работала по трудовому договору в одном из частных предприятий, расположенных в Солнечном муниципальном районе. Заработная плата по ее должности составляла около пяти тысяч рублей. Однако даже эту небольшую суммы работодатель не выплачивал четыре месяца.
Для решения проблемы заявительницы Уполномоченный обратился в прокуратуру Солнечного района. При проверке факты подтвердились. Прокуратурой района в адрес директора предприятия внесено представление об устранении нарушения трудового законодательства. Для установления события преступления и привлечения руководителя к уголовной ответственности материалы проверки были направлены в следственный отдел Солнечного района следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Хабаровскому краю.
По данным территориального органа государственной статистики по Хабаровскому краю, начавшийся в конце 2008 года рост задолженности по заработной плате продолжался и в последующем. Только за четыре первых месяца 2009 года сумма задолженности с 298,4 млн. рублей в апреле возросла до 702,4 млн. рублей (за апрель 2008 года эта сумма составляла 86,9 млн. рублей).
Основной причиной задолженности является отсутствие собственных средств у организаций. Если в 2008 году минимальный показатель численности работников, перед которыми имелась просроченная задолженность по заработной плате, составил 3,7 тыс. человек, то в 2009 году - 8,1 тыс. человек.
Острота проблемы потребовала усиления влияния органов государственной власти края по этому вопросу. Значительную работу провела межведомственная комиссия по решению проблем задолженности по заработной плате и снижению напряженности на рынке труда. Комиссия создана постановлением Губернатора Хабаровского края от 30 июля 2009 года N 101. Особый статус комиссии придает то, что вопросы выплаты заработной платы находятся под личным контролем Губернатора Хабаровского края В.И.Шпорта. Первые заседания показали, что со стороны Правительства края в отношении руководителей предприятий и конкурсных управляющих, позволяющих себе не выплачивать наемным работникам заработную плату, будет проводиться жесткая политика, вплоть до привлечения их к уголовной ответственности. Большое внимание комиссия уделяет вопросам соблюдения прав бывших работников предприятий, находящихся в стадии банкротства.
К сожалению, этот вопрос не теряет своей злободневности. Значительное число жалоб к Уполномоченному по взысканию задолженности с предприятий-банкротов позволяет говорить о глубине данной проблемы. Зачастую бывшие работники выигрывают дела в суде, однако руководители предприятий и их учредители не стремятся исполнять судебные решения о взыскании заработной платы, дожидаясь начала конкурсного производства. В то же время имущество предприятия-банкрота расхищается и распродается.
В адрес Уполномоченного обратилась гражданка Н. (дело от 24.08.2009 N 1039) об оказании содействия в получении заработной платы с предприятия-банкрота. Из ее обращения следовало, что она работала в ОАО "Горпищекомбинат "Совгаванский". С приходом на предприятие в 2006 году нового генерального директора начались проблемы. В течение года предприятие было доведено до состояния банкротства, перед работниками сложилась задолженность по заработной плате. При проведении инвентаризации имущества предприятия-должника было установлено, что большая его часть утрачена, в том числе: офисная техника, расположенная в административном здании; технологическое оборудование, ранее установленное в цехах предприятия; автотранспортные средства и техника. При этом характер демонтажа технологического оборудования указывал, что оно было просто сдано на металлолом. Предприятию был нанесен значительный материальный ущерб.
Розыск имущества следственными органами ОВД по Советско-Гаванскому муниципальному району к положительному результату не привел. В отношении руководства предприятия уголовные дела не возбуждались.
Надеемся, что следственному управлению УВД края, куда были истребованы материалы проверок по уголовным делам, на основании представлений прокуратуры удастся разыскать имущество и привлечь к ответственности виновных лиц. Вместе с тем, по оценке Уполномоченного и органов прокуратуры, денежные средства, которые можно было выручить при продаже имущества, включенного в инвентаризационный список, могли покрыть расходы по заработной плате в полном объеме. Однако ряд проблем, в том числе непринятие налоговыми органами предложений о порядке, сроках и условиях продажи имущества через открытые торги, значительно затягивают решение вопроса.
Другой причиной, влияющей на неполучение работниками долгов по заработной плате, является длительность процесса реализации имущества должника, признанного банкротом. Уполномоченный неоднократно указывал на неприемлемость таких процедур конкурсного производства. Конкурсным управляющим требуется не менее 1,5 лет, чтобы установить имущество должника и сформировать конкурсную массу. При этом к еще большему затягиванию процесса приводят судебные споры об истребовании имущества предприятия-банкрота от других организаций, куда оно было передано на договорной основе или изъято на основании решения учредителя.
Особенно остра проблема по формированию конкурсной массы на муниципальных предприятиях-банкротах. В своих докладах Уполномоченный не раз упоминал о моральной ответственности органов местного самоуправления за судьбы людей, честно и добросовестно работавших на муниципальных предприятиях, но так и не получивших заработанное. И тем неприятней тот факт, что одной из причин невыплаты задолженности по заработной плате по-прежнему являются долги местных бюджетов. При этом главы муниципальных образований не спешат рассчитываться по своим долгам, зачастую изымая ликвидное имущество у предприятий. Тем самым бывшие работники муниципальных предприятий заведомо обречены на неполучение заработной платы, так как предприятие отвечает по своим обязательствам перед кредиторами только своим имуществом, которое передано последнему в хозяйственное ведение. И только на это имущество может быть обращено взыскание по его долгам. После его изъятия у унитарного предприятия фактически не остается иного имущества, которое можно было бы продать для погашения задолженности.
Одним из примеров является обращение, поступившее в адрес Уполномоченного от коллектива бывших работников МУРМПП "Чумиканское" (дело от 14.01.2009 N 33) об оказании содействия в получении заработной платы. Из обращения следовало, что их муниципальное предприятие, предоставляющее жилищно-коммунальные и иные услуги населению, являлось крупнейшим в Тугуро-Чумиканском муниципальном районе. Однако в 2008 году оно признано несостоятельным (банкротом). Работники предприятия были уволены на основании части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с ликвидацией предприятия. Перед работниками осталась значительная задолженность по выплатам, связанными с увольнением. По мнению заявителей, к банкротству привели безответственные действия руководства предприятия, а также изъятие и передача администрацией муниципального района имущества предприятия-должника во вновь созданное МООО "ЧЖКХ".
Уполномоченный не согласился с такими действиями администрации Тугуро-Чумиканского муниципального района и обратился в прокуратуру за содействием. По результатам проверки было установлено, что основной причиной убыточной деятельности предприятия, приведшей к его банкротству, являлись нехватка собственных оборотных средств, неплатежеспособность заказчиков, а также неполное возмещение местным бюджетом убытков, обусловленных разницей тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Только за первое полугодие 2007 года недофинансирование из муниципального бюджета составило 24989 тысяч рублей.
Кроме того, еще в 2006 году постановлением исполняющего обязанности главы Тугуро-Чумиканского муниципального района из МУРМПП "Чумиканское" было изъято практически все имущество, принадлежавшее предприятию на праве хозяйственного ведения. Это привело к тому, что на момент проведения процедуры банкротства у предприятия имелась значительная задолженность по уплате обязательных платежей, в том числе по выплатам бывшим работникам, которая не могла быть погашена из-за отсутствия имущества.
Вместе с тем, положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник не наделен правом изымать, передавать в аренду или иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия. Таким образом, постановление исполняющего обязанности главы Тугуро-Чумиканского муниципального района "Об изъятии из хозяйственного ведения" противоречит действующему законодательству. В результате нарушены имущественные права предприятия, права населения района на жилищно-коммунальные и другие социально значимые услуги, а также права кредиторов предприятия.
В связи с этим прокурор Тугуро-Чумиканского района направил прокурору Хабаровского края проект заявления в Арбитражный суд Хабаровского края о признании незаконными действий исполняющего обязанности главы района по изъятию из хозяйственного ведения предприятия закрепленного имущества.
Приведем другой пример. В почту Уполномоченного поступило коллективное обращение (дело от 26.02.2009 N 209) работников Нанайского муниципального предприятия по обеспечению топливом населения, в котором было указано, что основанное в 1968 году предприятие практически прекратило свою деятельность в 2008 году в связи с невозможностью выплатить задолженность по заработной плате перед работниками предприятия, а также выполнить свои обязательства перед бюджетами. В октябре 2008 года были уволены последние работники предприятия. Задолженность по заработной плате составила около 1,5 миллиона рублей. Однако выплачивать эту задолженность было невозможно, так как администрация Нанайского муниципального района перед банкротством предприятия изъяло все имущество в пользу казны района.
В целях проверки обстоятельств дела Уполномоченный обратился в прокуратуру Нанайского района. По результатам проверки действия администрации района по изъятию имущества, находящегося на балансе предприятия, признаны неправомерными. В Арбитражный суд было направлено заявление о признании недействительным постановления главы муниципального района о передаче в казну района имущества НМПТОН, ранее переданного предприятию на праве хозяйственного ведения. Арбитражный суд удовлетворил заявленные требования прокурора, у людей появилась надежда на получение денежных выплат.
Немаловажной проблемой в крае остается тот факт, что из-за халатности и небрежного ведения дел конкурсными управляющими при реализации отдельных процедур банкротства часть работников просто не включается в общий реестр кредиторов. Это обстоятельство приводит в конечном итоге к тому, что работники теряют право на получение заработной платы и иных компенсационных выплат. Хотя по таким требованиям уже имеются постановления судов о принудительном взыскании задолженности.
Практика показывает, что при своевременном вмешательстве компетентных органов вопрос может быть решен положительно. Так, в адрес Уполномоченного поступила жалоба гражданки Б. (дело от 29.05.2009 N 679) о нарушении конкурсным управляющим ее прав на получение компенсационных выплат в связи с ликвидацией предприятия. Заявительница сообщила, что состояла в трудовых отношениях с муниципальным унитарным предприятием жилищно-коммунального хозяйства N 2 Хабаровского муниципального района. В 2007 году решением Арбитражного суда Хабаровского края предприятие было признано несостоятельным (банкротом), в отношении него было открыто конкурсное производство. В связи с ликвидацией предприятия работники были уволены. Заявительнице не были выплачены компенсационные выплаты в размере среднего заработка, связанные с увольнением и последующим поиском работы.
В целях защиты своих прав Б. обратилась с заявлением в суд, который удовлетворил требования заявительницы в полном объеме. В соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" исполнительный лист для исполнения был передан конкурсному управляющему М. под роспись. Со дня вынесения судебного решения прошло 18 месяцев. Однако деньги заявительнице выплачены не были, хотя, по мнению Б., у предприятия было достаточно имущества для погашения задолженности. Кроме того, в связи со сменой конкурсного управляющего Б. не могла получить достоверную информацию о состоянии дел на предприятии-должнике.
Для рассмотрения жалобы Уполномоченный обратился за содействием в прокуратуру Хабаровского района. Установлено, что согласно сведениям, представленным бывшим конкурсным управляющим М., все требования по текущим обязательствам МУП ЖКХ N 2, в том числе по заработной плате и компенсациям, были удовлетворены. Однако тщательная проверка документации выявила ненадлежащие исполнение конкурсным управляющим своих обязанностей, предусмотренных статьей 126 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", не была обеспечена должная передача бухгалтерской и иной документации вновь назначенному конкурсному управляющему. Тем самым он нарушил право заявительницы на получение взысканного в ее пользу среднего заработка.
По результатам проверки гражданке Б. была выплачена сумма задолженности в полном объеме. Но добиваться своей заработной платы заявительнице пришлось более полутора лет!
К сожалению, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления законодательно лишены возможности осуществления государственного контроля за деятельностью конкурсных управляющих. Согласно статье 22 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", контролировать профессиональную деятельность конкурсных управляющих в части соблюдения требований федерального законодательства должна саморегулируемая организация, которая обязана рассматривать жалобы на действия лица, реализующего функции арбитражного управляющего в деле о банкротстве, и принимать соответствующие меры воздействия.
В связи с этим руководители саморегулируемых организаций должны осуществлять жесткий контроль за профессиональной деятельностью конкурсных управляющих, добиваться от них неукоснительного исполнения своих обязанностей.
Проблема осложняется еще и тем, что зачастую граждане не имеют сведений о месте нахождения конкурсного управляющего, его контактных телефонах. Источники информации об этом большинству населения края недоступны. Особенно это касается жителей сельской местности и отдаленных районов, которые фактически лишены информации о судьбе предприятия, признании его банкротом и завершении конкурсного производства. К сожалению, такая официальная информация в краевых и районных газетах не публикуется.
По закону представитель работников должника является лицом, участвующим в деле о банкротстве предприятия, ему предоставлено право присутствовать на собраниях кредиторов. В свою очередь, конкурсный управляющий обязан обеспечить представителю доступ к официальным документам по делу о банкротстве, предоставить сведения о финансовом состоянии предприятия-должника, реестре требований кредиторов.
Однако, как правило, большинство конкурсных управляющих проживают в краевом центре. В итоге информация о состоянии предприятия для работников недоступна, что не позволяет им осуществлять контроль за деятельностью конкурсного управляющего. Поэтому еще большее недоумение вызывает ситуация, когда конкурсным управляющим назначается лицо, проживающее вне территории края.
С такой ситуацией столкнулся гражданин С., проживающий в муниципальном районе имени Полины Осипенко (дело от 06.04.2009 N 391). В своем обращении к Уполномоченному он сообщил, что работал в МУП "Кедр". Заработную плату прекратили выплачивать с февраля 2008 года. Взыскать задолженность на основании судебного решения также не удалось. Уже в августе предприятие признали банкротом. Однако назначенный конкурсный управляющий на предприятии так и не появился. Люди остались вне ведения, как им будет возмещаться задолженность по заработной плате и к кому обращаться по этому поводу?
Уполномоченному только с помощью органов прокуратуры удалось установить местонахождение конкурсного управляющего. Оказалось, что он проживает в г. Благовещенске Амурской области! Хотя по результатам проверки прокуратурой района в адрес конкурсного управляющего было внесено представление об устранении выявленных нарушений действующего законодательства, остаются большие сомнения в положительных результатах от деятельности такого управляющего.
Таким образом, Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в должной мере не гарантирует защиту прав работников при банкротстве предприятия. Процедура банкротства при недостаточности имущества, на которое может быть обращено взыскание, сводится к ликвидации юридического лица, и кредиторы, в том числе бывшие работники, теряют право требования по долгам. Возможность представителей работников предприятия-должника осуществлять полноценную защиту интересов трудящихся носит скорее декларативный характер и на практике применяется редко. Кроме того, учредители предприятия (собственники) при банкротстве предприятий фактически остаются в стороне, не неся никакой ответственности. Тем самым нарушается конституционное право граждан на вознаграждение за труд.
По мнению Уполномоченного, назрела необходимость предоставить право органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления участвовать в процедурах банкротства, позволяющих влиять на исполнение этих процедур; усовершенствовать механизмы контроля за деятельностью конкурсных исполняющих; ввести специальные нормы в законодательство о банкротстве, направленные на усиление ответственности собственников унитарных предприятий при процедуре банкротства.
Влияние кризиса на экономику страны, ликвидация и банкротство предприятий, снижение уровня производства привели к значительному сокращению рабочих мест. По данным управления государственной службы занятости населения края, уже в апреле 2009 года на учете состояли 36249 граждан, не занятых трудовой деятельностью, обратившихся за содействием в поиске подходящей работы. Из них официальный статус безработных имели 33223 человека. За тот же период 2008 года признанных в установленном порядке безработными было 23936 человек.
Это только граждане, попавшие в официальную статистику, которые потеряли надежду самостоятельно найти работу. Однако в результате действий, предпринимаемых государственными органами края, в рамках реализации краевой целевой программы содействия занятости населения Хабаровского края на 2009 - 2011 годы в решении этой проблемы наметился позитив. К сентябрю потребность в работниках, заявленная работодателями в службы занятости, составила 17958 человек (в январе - 11937). При содействии службы занятости в этом месяце трудоустроено 6173 человека, из них 2485 - безработные. Численность граждан, закончивших профессиональное обучение по направлению органов службы занятости, составила 499 человек.
Вместе с тем, для многих граждан, потерявших работу, пособие по безработице становится единственным источником для существования. Однако пробелы в законодательстве и формальное толкование нормативных правовых актов порой приводят к тому, что пособие по безработице начисляется в минимальном размере.
С такой ситуацией столкнулась гражданка Д. (дело от 16.02.2009 N 167). В обращении к Уполномоченному она сообщила, что после увольнения с последнего места работы она обратилась в центр занятости населения для постановки на учет. При проверке документов инспектор сообщила заявительнице, что пособие по безработице ей будет начислено в минимальном размере, так как она работала у индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.
Уполномоченный считает, что проблема заложена в формальной интерпретации статьи 30 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", в соответствии с которой пособие по безработице выплачивается гражданам, уволенным из организаций по любым основаниям, кроме указанных в пункте 2 данной статьи, и устанавливается в процентном отношении к среднему заработку. Во всех иных случаях пособие по безработице устанавливается в кратном отношении к минимальной величине пособия. Таким образом, определяя статус слова "организация" в данном законе только как юридическое лицо, нарушается принцип равенства между работодателями как физическими, так и юридическими лицами. В свою очередь, в данной статье законодатель определял размер пособия по безработице скорее от обстоятельств, связанных с прежней трудовой деятельностью работника, нежели от правового статуса работодателя. Аналогичное мнение по этому вопросу было и у прокуратуры.
Инициатива Уполномоченного о необходимости внесения изменения в статью 30 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", чтобы исключить дискриминационный подход в отношении граждан, работающих по трудовым договорам у индивидуальных предпринимателей, нашла поддержку в Законодательной Думе Хабаровского края и управлении государственной службы занятости населения Правительства края.
Обратил на это нарушение прав граждан и Конституционный Суд Российской Федерации, который своим Постановлением от 20.10.2009 признал положения части 1 статьи 30 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" не соответствующими Конституции Российской Федерации. Тем самым были восстановлены права многих граждан, работавших у индивидуальных предпринимателей.
Особо важным для граждан является размер заработной платы, вознаграждения за выполняемую работу. Эти прагматичные ценностные ориентиры не являются прихотью работника, а связаны с возможностью самореализации в обществе, удовлетворением насущных потребностей и интересов, а также благополучием семьи.
Значительное влияние на уровень заработной платы оказывает размер минимальной оплаты труда. Поэтому хотелось бы отметить, что в рамках реализации своих полномочий на самостоятельное определение размера минимальной заработной платы в крае его величина стабильно превышает размер, установленный в стране. С 1 января 2009 года минимальная заработная плата на территории края составляет 5629 рублей. На федеральном уровне эта сумма равна 4330 рублям. Безусловно, это свидетельствует о внимании органов государственной власти края к вопросам повышения благосостояния жителей края, обеспечению их трудовых прав.
Вместе с тем, обращения граждан о нарушениях их трудовых прав свидетельствуют, что государственным органам и органам местного самоуправления еще предстоит приложить немало усилий для стабилизации положения в сфере соблюдения и защиты трудовых прав жителей края. Эти вопросы должны находиться под постоянным вниманием, так как от этого зависят уровень жизни и свободное развитие человека.
Глава IV.Реализация конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь
Охрана здоровья граждан - одна из основных целей каждого социального и правового государства, которое не только обязано признавать права человека на охрану здоровья, как неотчуждаемое благо каждого человека, но и создавать эффективные законодательные, организационные и финансовые механизмы для их реализации.
Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь - в числе важнейших социальных прав граждан Российской Федерации. Это предусматривает обязанность государства охранять и укреплять здоровье граждан, развивать систему здравоохранения, медицинского страхования, содействовать развитию физической культуры и спорта, обеспечению экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия. Таким образом, государство в лице государственных органов и органов местного самоуправления возлагает на себя серьезную ответственность по созданию условий, обеспечивающих повышение качества жизни человека. При этом обеспечение защиты прав граждан в этой сфере требует осуществления целого комплекса мер, направленных на создание правовых и материальных гарантий на федеральном, региональном и местных уровнях.
Необходимо признать, что активная деятельность органов государственной власти края по реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" позволяет постепенно улучшать качество и объем медицинской помощи, развивать ее высокотехнологичные виды, повышать доступность здравоохранения для населения, стабилизировать эпидемиологическую ситуацию по инфекционным заболеваниям.
Особое внимание в крае уделяется проблемам, связанным с состоянием здоровья детей. Только в 2009 году объем финансирования краевой целевой программы "Здоровое поколение" на 2007 - 2010 годы увеличен с 50,6 до 60,6 млн. рублей. Дополнительные денежные средства, прежде всего, направлены на приобретение нового медицинского оборудования, а также для улучшения качества оказания медицинской помощи в ГУЗ "Детская краевая клиническая больница".
Населением края позитивно оценивается последовательная деятельность Правительства края по созданию новых высокотехнологичных медицинских центров, ремонту и оснащению больниц и поликлиник современным медицинским оборудованием, так как это существенным образом способствует повышению качественной медицинской помощи.
Не осталась без внимания и оплата труда медицинских работников. Законом Хабаровского края от 25 марта 2009 года N 236 "О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края" за счет средств краевого бюджета увеличены размеры денежных выплат персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи.
Однако немало проблем в сфере здравоохранения ждут своего решения. В 2009 году в адрес Уполномоченного поступило 168 обращений граждан по этой тематике. Почта Уполномоченного продолжала пополняться обращениями по неудовлетворительному льготному лекарственному обеспечению, низкому качеству медицинского обслуживания, грубому и невнимательному отношению отдельных врачей и обслуживающего медицинского персонала к пациентам, наличию очередей на прием к врачам, дороговизне платных медицинских услуг.
Особенно остро такие проблемы воспринимаются, когда дело касается нарушения прав детей при получении медицинской помощи. Так, в апреле 2009 года к Уполномоченному поступило обращение гражданки К. (дело от 15.04.2009 N 479), из которого следовало, что у ее несовершеннолетней дочери произошло обострение заболевания, которое сопровождалось острыми болями. Обострение произошло в воскресный день, и поликлиника, где наблюдалась девочка, не работала. За медицинской помощью они обратились в МУЗ "Городская клиническая больница N 2 им. Д.Н.Матвеева", в которой работал необходимый врач-специалист (детский ЛОР). Однако кабинет врача оказался закрыт на кварцевание, хотя график профилактических работ указывал, что эта процедура уже давно завершилась.
Просидев в приемном отделении значительное время и не дождавшись врача, мать обратилась к охране с просьбой пригласить врача для оказания медицинской помощи. Однако натолкнулась на непонимание и грубость. При этом наиболее негативная реакция последовала от медицинского персонала. Медицинский работник вместо того, чтобы принести свои извинения маленькому пациенту и ее матери, начал высказывать претензии к действиям К. А чтобы "не в меру заботливая мамаша" поняла и осознала свою ошибку, ее с дочкой обещали принять последними. Угроза выполнена - мать с дочкой просидели у дверей кабинета еще около часа. Но медицинская помощь ребенку так и не была оказана.
На просьбу о помощи врач пояснил, что они обратились не по адресу и им необходимо ехать в детскую больницу по месту жительства, где действует медицинский полис. Врач осматривать девочку, несмотря на острую боль, категорически отказался.
За защитой прав заявительница обратилась к Уполномоченному, которым была организована проверка в этом лечебном учреждении. Факты, изложенные в обращении заявительницы, подтвердились. По результатам служебной проверки, проведенной управлением здравоохранения администрации города Хабаровска при активном участии министерства здравоохранения Хабаровского края, врач, проводивший в тот день прием пациентов, за неправомочный отказ в оказании экстренной медицинской помощи был привлечен к дисциплинарной ответственности. Кроме того, этот случай рассмотрен на врачебной конференции врачей, где также была дана негативная оценка действиям врача по такому "оказанию медицинской помощи" человеку.
Поэтому позиция Уполномоченного остается неизменной - амбулаторно-поликлиническая помощь при обострении заболеваний должна оказываться гражданам, тем более детям, независимо от каких-либо обстоятельств, территориальности и принадлежности медицинского учреждения.
К сожалению, плохая осведомленность в области обязательного медицинского страхования, нехватка "узких" специалистов в муниципальных учреждениях здравоохранения, а зачастую и низкое качество медицинских услуг привели к тому, что зачастую пациенту, при наличии необходимых средств, легче обратиться в медицинское учреждение, оказывающее платные услуги, где всегда есть необходимый специалист, где он не столкнется с грубостью и бестактностью, а также ему обоснуют, за какие услуги он платит. Это убеждает, что гражданам малодоступна информация об объеме медицинской помощи, которую они могут получить на основании предъявленного медицинского полиса, а также сумме, которую лечебное учреждение получит за оказанную услугу. В связи с этим пациент не может контролировать, а, следовательно, и влиять на качество полученной медицинской помощи. Поэтому страховой медицинский полис должен приобрести содержание, подобное родовому сертификату, то есть страховые суммы должны доставаться тому врачу, чье качество медицинских услуг не вызывает сомнений. Тем самым будет полно реализовано и право больного на выбор лечащего врача.
Наиболее важным и существенным показателем реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь является качество услуг. Нарушения в этой области приводят не только к неэффективному лечению пациента, длительному восстановительному периоду, но и к снижению мер социальной защиты. Так, в адрес Уполномоченного поступило заявление гражданина Ш. (дело от 13.07.2009 N 852) о некачественном оказании медицинских услуг в ГУЗ "Амурский ЦОСВМП" и бездействии руководства больницы. Из заявления следовало, что из-за предвзятого отношения медицинского персонала больницы он длительное время не мог пройти необходимых врачей-специалистов. Кроме того, его медицинские документы оформлялись халатно, что, по мнению заявителя, привело к снижению группы инвалидности и неоказанию необходимого оперативного лечения. В подтверждение своих доводов заявитель предоставил письмо страховой компании, в котором данные обстоятельства нашли свое подтверждение.
Чтобы решить проблему, потребовалось вмешательство Уполномоченного и министерства здравоохранения края. Вопрос качества оказания медицинской помощи заявителю был обсужден на заседании врачебной комиссии учреждения. По заключению экспертов качества медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования выявлено несоблюдение стандартов обследования и лечения Ш. Качество медицинской помощи, предоставленной заявителю, признано ненадлежащим. К лечебному учреждению со стороны страховой компании применены финансовые санкции. В свою очередь, для решения вопроса об изменении группы инвалидности заявителю оформлено направление на медико-социальную экспертизу. На внеочередном переосвидетельствовании группа инвалидности Ш. изменена. Права гражданина были восстановлены.
Остается в крае проблема доступности медицинской помощи в учреждениях здравоохранения для граждан, проживающих в отдаленных и труднодоступных районах края. Так, в адрес Уполномоченного поступило обращение С. (дело от 19.01.2009 N 47), проживающего в поселке Литовко, об оказании содействия в проведении медицинского обследования его матери в стационаре ГУЗ "Амурский центр организации специальных видов медицинской помощи" для направления на медико-социальную экспертизу.
Из обращения следовало, что в семье заявителя произошла беда - парализовало мать. В связи с отсутствием профильного врача ей длительное время отказывали в оформлении документов на медико-социальную экспертизу. Отправить больную в больницу г. Амурска также было проблематично, так как длительность поездки требовала присутствия сопровождающего лица. Однако заявитель сам является инвалидом.
Для разрешения сложившейся ситуации Уполномоченный обратился в министерство здравоохранения края. Предпринятые меры позволили организовать осмотр больной врачом общей практики, было назначено лечение и дано направление на госпитализацию. В свою очередь, с администрацией ГУЗ "Амурский центр организации специализированных видов медицинской помощи" решен вопрос о плановой госпитализации матери С. в неврологическое отделение и транспортировке пациентки санитарным транспортом в сопровождении медицинского работника.
Для многих больных оплата дороги до места лечения и обратно превышает их финансовые возможности. Как правило, это люди из категории социально незащищенных. При этом территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Хабаровском крае бесплатной медицинской помощи предусматривает компенсации за проезд больных на обследование и лечение в специализированные отделения краевых государственных учреждений здравоохранения, в том числе в больницу восстановительного лечения "Анненские воды". Но получить такую компенсацию очень сложно.
Так, в своем обращении пенсионерка С. (дело от 11.03.2009 N 294) указала, что имеет заболевание, которое привело к необходимости ежегодного обследования в учреждении здравоохранения. На дорогу к месту лечения и обратно она тратит более четырех тысяч рублей, что больше ее ежемесячной пенсии. Последний раз заявительница была на лечении в январе 2008 года, но компенсацию ей так и не выплатили.
Аналогичная проблема сложилась у пенсионерок К. и З., которые по направлению управления здравоохранения района получили лечение в краевых учреждениях здравоохранения, но компенсацию им также не выплатили.
В связи с этим Уполномоченный обратился к главе муниципального района имени Полины Осипенко, указав о необходимости соблюдения государственных гарантий оказания медицинской помощи на территории края. По результатам рассмотрения обращений затраты К. были возмещены в полном объеме, а по пенсионеркам С. и З. администрация муниципального района взяла на себя обязательства оплатить компенсации до конца мая 2009 года. Однако в отношении пенсионерки З. администрация района свои обещания не исполнила. Только после повторного обращения Уполномоченного (дело от 06.07.2009 N 833) компенсация выплачена.
Такое равнодушие должностных лиц по выполнению взятых на себя обязательств недопустимо. Подобное отношение к решению проблем человека подрывает у граждан авторитет власти.
Остается проблема по получению гражданами высокотехнологичной медицинской помощи за пределами края. Ожидание квот на определенные виды медицинских услуг длится годами.
Обратившаяся к Уполномоченному дочь инвалида I группы Е. (дело от 23.07.2009 N 923) сообщила, что ее отец заболел в 2000 году. Болезнь прогрессировала быстро, и уже в 2001 году ему ампутировали ногу. Для здорового, ранее не болевшего серьезными заболеваниями человека пережить эту трагедию было сложно. Но проведенные реабилитационные мероприятия, в том числе протезирование, вернули его к жизни. Однако болезнь опять напомнила о себе в 2006 году - проблемы начались с другой ногой. Лечение продолжалось около двух лет. Однако положительного результата не было. Наконец поступило предложение ампутировать и эту ногу, на что пациент ответил отказом. Прогрессирующая болезнь вынудила Е. использовать инвалидную коляску.
В 2008 году, после обследования в ГУЗ "Краевая клиническая больница N 2", у Е. появилась надежда на выздоровление, ему была рекомендована операция в Новосибирске. Однако приглашение на операцию не поступило. В итоге семья Е. обратилась к Уполномоченному, который совместно с министерством здравоохранения Хабаровского края занялся решением проблемы инвалида. Было установлено, что решение об оперативном лечении Е. врачебная комиссия профильного федерального специализированного медицинского учреждения не приняла в связи со сложностью медицинской помощи больному, а также отсутствием квот на данный вид высокотехнологичной помощи (онкопротезы) в 2008 году.
В ходе дальнейших действий Уполномоченному удалось добиться, что при поступлении из Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации квоты на установку онкопротезов суставов Е. будет направлен на лечение в первоочередном порядке.
К сожалению, минувший год не стал исключением и по проблемам льготного обеспечения лекарственными средствами. В крае свыше 177 тысяч человек обеспечиваются лекарственными средствами за счет государства. Анализ обращений показывает, что граждане, особенно это касается федеральных льготников, зачастую не могут вовремя получить по льготным рецептам необходимые лекарственные препараты из-за их отсутствия в аптечных учреждениях. Основными причинами этому послужили ошибки при составлении заявок (иногда нужный препарат в них просто не включался), при этом заявки формируются только раз в квартал. Также есть проблема с доставкой некоторых лекарственных средств, которые редко завозятся в Россию. Люди, страдающие различными заболеваниями, как правило, не могли обходиться без назначенных им препаратов, поскольку это приводило к существенному ухудшению их здоровья. Они вынуждены были приобретать лекарства на собственные средства. При этом цены на эти лекарственные средства весьма существенно влияли на материальное положение людей.
Так, в своем обращении к Уполномоченному (дело от 16.07.2009 N 875) гражданка М., инвалид II группы, указала, что она страдает онкологическим заболеванием. После прохождения химиотерапии и оперативного лечения ей было назначено 18 курсов лечебной терапии препаратом "Герцептин". Курс лечения предусматривал прием пациентом лекарственного препарата через 21 день. Однако получить в аптеке препарат М. удалось только семь раз. А льготные рецепты на "Герцептин" выписывались врачом регулярно. Однако в связи с отсутствием препарата в аптечных учреждениях пациентке приходилось ждать его получения по 2 - 3 месяца.
Заявительнице 35 лет, на иждивении у нее несовершеннолетний ребенок. Приобрести жизненно необходимое лекарство за собственные средства заявительница не может, так как стоимость препарата на 1 курс лечения превышает сто тысяч рублей. Вмешательство Уполномоченного и министерства здравоохранения края позволило сдвинуть "с мертвой точки" решение проблемы М. Она была включена в реестр онкологических больных, нуждающихся в обеспечении дорогостоящими лекарственными препаратами. Дальнейшее обеспечение больной этим препаратом было взято на контроль Уполномоченного и министерства здравоохранения края.
Другой пример. К Уполномоченному обратилась гражданка Ч. (дело от 23.06.2009 N 783) об оказании содействия в обеспечении ее льготным лекарством. В своем обращении она указывала, что в связи с имеющимся заболеванием, с учетом перенесенных операций, ей была установлена II группа инвалидности. В связи с прогрессированием заболевания врач назначил лекарственную терапию. С льготным рецептом на получение лекарственного препарата "Паклитаксел" заявительница обратилась в аптеку ХКГУП "Фармация". Но получить необходимое лекарственное средство она не смогла. На справедливые претензии Ч. фармацевт пояснила, что в связи с недостаточным финансированием из федерального бюджета время поступления лекарства в аптечные учреждения не известно.
За решением своей проблемы Ч. обратилась к Уполномоченному. При активном участии министерства здравоохранения края вопрос нашел свое разрешение. Заявительнице была проведена коррекция курса назначенной лекарственной терапии, выписан препарат "Зомета". На основании оценки данных, полученных в результате обследования (на фоне проводимого лечения отмечено улучшение состояния пациентки), было принято решение о дальнейшей коррекции курса лечения в условиях ГУЗ "Краевой клинический центр онкологии".
Основной проблемой дополнительного лекарственного обеспечения в крае стало несоответствие подушевого норматива финансовых затрат, установленного федеральным законодателем, фактическим расходам на лекарственное обеспечение граждан, имеющих право на набор социальных услуг при амбулаторном лечении. В 2009 году этот норматив составил 480 рублей на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде указанной услуги. Это практически в два раза меньше фактических затрат на лекарственные нужды в крае на одного льготника.
Необходимо учитывать, что в эту сумму включается не только цена препарата, но и расходы на логистические услуги, доставку, прием и отпуск лекарств, то есть все указанные расходы в обязательном порядке учитываются при конкурсной закупке лекарственных средств. Таким образом, расходы на лекарственные средства в дальневосточном регионе значительно больше, чем в западных территориях страны. Подушевой норматив носит обезличенный характер и не учитывает отдаленность территорий.
В свою очередь, если в прошлые годы разрыв между нормативом и фактическими расходами на лекарственные средства частично покрывался за счет льготников (около 25 - 30% от общего количества), которые по тем или иным причинам не обращались за дополнительным лекарственным обеспечением, то теперь проблема усугубляется тем, что многие граждане, разочаровавшись в системе бесплатного лекарственного обеспечения, отказываются от набора социальных услуг, в который входит льготное лекарственное обеспечение, в пользу денежной компенсации. Тем самым уменьшается объем общего финансирования на закупку льготных лекарственных препаратов. Кроме того, следует учесть вновь выявляемых пациентов, ранее не включенных в регистр. Этих людей не учитывали ни при выделении финансирования, ни при составлении заявок на лекарственные препараты.
Возможно, проблему дорогостоящих лекарственных средств могло бы частично решить расширение нозологий и Перечня централизованно закупаемых за счет средств федерального бюджета лекарственных средств, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 N 2053-р.
Негативное влияние на льготное лекарственное обеспечение оказывает и сократившееся число аптечных учреждений, исполняющих социальную работу по обеспечению лекарственными препаратами льготных категорий граждан. Закрытие или даже перенос аптеки в другое здание, а порой и в другой район города либо поселения вызывает у граждан тревогу и, как следствие, жалобы и обращения в различные инстанции. Эту проблему Уполномоченный уже освещал в своем докладе за 2008 год. Убыточность и отсутствие фармацевтических специалистов, проблемы с лицензированием вынуждают ХКГУП "Фармация" сокращать свои непроизводственные расходы в ущерб интересам граждан. Актуальными эти вопросы остались и в минувшем году.
Так, к Уполномоченному обратилась с жалобой гражданка Л. (дело от 24.02.2009 N 192) о закрытии в Северном округе города Хабаровска аптеки N 20 ХКГУП "Фармация" по ул. Орджоникидзе, д. 25. В жалобе указывалось, что перенос льготного лекарственного обеспечения в аптеку 161, расположенную вне зоны обслуживания МУЗ "Городская поликлиника N 5", значительно ухудшил положение пожилых людей и инвалидов по обеспечению лекарственными препаратами. Добираться до аптеки приходится общественным транспортом, что для людей с ограниченными возможностями в передвижении (в силу возраста либо заболевания) проблематично.
Рассмотрение этой жалобы, к сожалению, в очередной раз убедило Уполномоченного о вынужденном решении ХКГУП "Фармация" пойти на непопулярные меры. Убытки, необходимость проведения капитального ремонта, установки пожарно-охранной сигнализации и замены торгового оборудования привели аптеку к экономической несостоятельности.
И все же перспектива в решении вопроса Л. есть. Администрация города по обращению Уполномоченного сообщила, что возможность выделения помещения для организации аптечного пункта по обслуживанию льготников, получающих лечение в МУЗ "Городская поликлиника N 5", будет рассмотрен после завершения капитального ремонта помещений учреждения.
Сложнее гражданам отдаленных поселений, расположенных в десятках и сотнях километрах от районных муниципальных центров, где располагаются аптечные пункты. Если прежде вопрос частично решался путем торговли лекарственными препаратами в фельдшерско-акушерских пунктах по договору с центральной аптекой муниципального района, то теперь, чтобы организовать аптечный пункт при ФАПе, необходимо получить лицензию и принять на работу дипломированного фармацевта, что практически невыполнимо.
Так, к Уполномоченному обратились жители сел Корсаково, Рощино и Краснореченское (дело от 20.02.2009 N 182) о неудовлетворительном медицинском и лекарственном обеспечении. В своем обращении они указали, что во всех трех поселениях нет ни одного аптечного пункта. На месте фельдшерско-акушерского пункта, который планировалось построить в 2008 году, пока только фундамент. Действующий ФАП не может оказывать необходимую медицинскую помощь из-за низких температур в помещении. Льготные категории граждан, которым необходимо получать дополнительное лекарственное обеспечение, попали в затруднительную ситуацию. Пожилые люди и инвалиды вынуждены ездить за лекарствами в п. Бычиха. При этом люди тратят здоровье, время, деньги, но вовремя получить необходимые лекарственные средства не могут.
Нерентабельность аптечного учреждения привела к закрытию единственной аптеки в поселении. Для решения вопроса по лекарственному обеспечению населения необходимо решение о выделении на безвозмездной основе помещения под аптечный пункт в МУЗ "Районная больница N 3".
Уполномоченный считает, что органам местного самоуправления необходимо детально проработать вопрос о предоставлении преференций аптечным организациям, осуществляющим социальную функцию по обеспечению населения льготными лекарственными средствами, в части выделения помещений и взимания арендной платы. Иначе это приведет к дальнейшему закрытию аптек, росту проблем граждан по обеспечению лекарственными средствами.
В своей статье "Россия, вперед!" Президент Российской Федерации Д.А.Медведев отметил, что с каждым годом нас становится все меньше. Алкоголизм, курение, дорожно-транспортные происшествия, недостаточная доступность медицинских технологий, экологические проблемы сокращают жизнь миллионов людей. А наметившийся рост рождаемости пока не компенсирует убыль населения. Поэтому повышение качества медицинского обслуживания, стимулирование рождаемости, безопасность на дорогах и производстве, борьба с алкоголизмом, развитие физической культуры, массового спорта должны стать стратегическими, и при этом повседневно решаемыми, государственными задачами.
Здоровье нации является самой приоритетной задачей властей всех уровней. Уполномоченный убежден, что эта задача для края выполнима. Сложившаяся за многие годы система здравоохранения в крае, при всей критичности имеющихся на сегодняшний день оценок ее современного состояния, имеет стойкую тенденцию к модернизации и развитию. Последовательная политика Хабаровского края в области здравоохранения позволит качественно изменить охрану здоровья его жителей. В свою очередь, для реализации этой цели необходимо привлекать институты гражданского общества. Через открытое обсуждение проблем медицины органам власти и местного самоуправления легче будет ставить приоритеты в ее развитии и устранении недостатков. Кроме того, необходимо активно привлекать молодежь к пропаганде здорового образа жизни. Ведь от состояния здоровья нынешних подростков зависит будущее демографическое положение края, а значит, и его экономическое развитие.
Глава V.Реализация конституционного права граждан на социальное обеспечение
Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам (статья 25 Всемирной декларации прав человека).
Эти нормы международного права нашли свою реализацию в Конституции нашей страны. Провозглашение Российской Федерации социальным государством предполагает проведение политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь граждан, а также заботу о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей, вызванных различными жизненными ситуациями, оказываются неспособными самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни.
В свою очередь, Президент Российской Федерации Д.А.Медведев отметил, что не следует забывать о том, что современное социальное государство - это не раздувшийся советский собес и не спецраспределитель с неба свалившихся благ. Это сложная, сбалансированная система экономических стимулов и социальных гарантий, юридических, этических и поведенческих норм.
В 2009 году Россия вновь подтвердила свое стремление к общеевропейским идеалам и принципам на своей территории, ратифицировав в июне Европейскую социальную хартию.
В рамках взятых на себя обязательств государство гарантирует установить и поддерживать систему социального обеспечения в стране, способствовать полной социальной интеграции лиц с пониженной трудоспособностью в общественную жизнь, их участию в делах общества путем проведения мер, включающих техническую помощь, направленную на преодоление барьеров в общении и затруднений мобильности и обеспечивающих доступ инвалидам к транспортным средствам, жилью, культурным учреждениям и учреждениям досуга.
В Хабаровском крае решению социальных проблем уделяется значительное внимание. Правительством и Законодательной Думой принимаются меры по улучшению качества жизни граждан. Ежегодно на территории края реализуется краевая целевая программа "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан". Только в 2009 году на социальные нужды направлено 1128000,3 тыс. рублей.
Социальную направленность имеет и закон о краевом бюджете на очередной финансовый год. В результате чего обеспечиваются предусмотренные действующим законодательством льготы и преимущества лицам, находящимся за чертой бедности, оказание материальной помощи, развитие учреждений социальной защиты и обслуживания, домов ветеранов и учреждений для инвалидов.
Одним из наиболее значимых решений, принятых Правительством края в 2009 году, стало распоряжение Правительства Хабаровского края от 06.05.2009 N 218-рп "О создании единой государственной системы социальной защиты населения Хабаровского края". Настоящее распоряжение направлено на реализацию задач по повышению эффективности управления социальными службами, качества предоставления государственных услуг по социальной поддержке и обслуживанию отдельных категорий граждан. Несомненно, это позволит целенаправленно и единообразно реализовывать социальную политику, проводимую в крае.
В целях реализации распоряжения Губернатора края выполнены организационные действия по созданию в городских округах и муниципальных районах краевых государственных учреждений центров социальной поддержки населения. Разработаны и утверждены уставы центров, их структуры и штатная численность работников. Проведены конкурсные процедуры на замещение вакантных должностей руководителей центров социальной поддержки населения, разработаны должностные инструкции.
Проводится работа по принятию в государственную собственность края муниципальных учреждений социального обслуживания населения и имущества, используемого для обеспечения деятельности органов социальной защиты населения городских округов и муниципальных районов края.
Вместе с тем, в ходе реализации этого распоряжения имелись и проблемы. Длительное время не представлялись предложения о безвозмездной передаче имущества, утвержденные в установленном порядке, городским округом "Город Комсомольск-на-Амуре", Нанайским, имени Полины Осипенко, Тугуро-Чумиканским муниципальными районами.
Кроме того, значительно затягивались вопросы по передаче имущества из-за отсутствия в муниципальных образованиях края технических паспортов, свидетельств о регистрации права муниципальной собственности на передаваемые объекты недвижимости, кадастровых паспортов земельных участков, свидетельств о регистрации права муниципальной собственности на земельные участки под передаваемыми объектами недвижимости и иных документов, необходимых для принятия решения о передаче муниципальных учреждений и муниципального имущества в государственную собственность Хабаровского края.
Были проблемы по размещению в Хабаровском и Комсомольском районах краевых государственных учреждений "Хабаровский комплексный центр социального обслуживания населения" и "Комсомольский центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов".
Несмотря на то что основные направления социальной политики государства в последние годы реализуются последовательно, вопросов в этой сфере еще достаточно много. Пенсионное обеспечение пожилых людей остается одной из наиболее острых проблем. Пенсии в нашей стране - основной вид социального обеспечения, который для пожилых является главным, а порой и единственным источником средств существования. В Хабаровском крае на учете в системе Пенсионного фонда Российской Федерации состоит более четверти населения края. При этом на начало 2009 года средний размер назначенных месячных пенсий был ниже величины прожиточного минимума на 3,4%.
Несмотря на предпринимаемые государством усилия по увеличению среднего размера месячных пенсий, среди пенсионеров сохраняются значительные различия в доходах. В самой тяжелой ситуации находятся одинокие пенсионеры и пенсионеры, имеющие иждивенцев.
В этой связи необходимо отметить принятие Федерального закона от 24 июля 2009 года N 213-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования", которым вводится новый вид социального обеспечения - социальная доплата, призванная поднять уровень пенсионного обеспечения до прожиточного минимума пенсионера. При этом пенсионерам не требуется предпринимать дополнительные усилия по сбору справок или других документов. Тем самым наметилась положительная тенденция в ликвидации разрыва в материальном положении пенсионеров и других представителей общества.
Однако говорить о полном решении материальных проблем пенсионеров нельзя. Надеюсь, что в рамках реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года, одобренной в октябре 2008 года Правительством Российской Федерации, произойдет кардинальное изменение пенсионного законодательства, что придаст новый стимул эффективному труду работающих и улучшит благосостояние пенсионеров.
Зачастую обращения к Уполномоченному по вопросам пенсионного обеспечения связаны с необходимостью разъяснения пенсионного законодательства. Особые трудности для граждан создает огромный массив и крайняя запутанность нормативных правовых актов, являющихся источником пенсионного права. Поэтому действия власти должны быть направлены на то, чтобы пенсионное законодательство стало простым и понятным для граждан, тем самым став свободным от ошибок и каких-либо злоупотреблений.
В адрес Уполномоченного продолжают поступать обращения, связанные с безответственным отношением работодателей при подготовке документов, необходимых для оформления и расчета пенсии, скрытии истинных размеров заработной платы и, как следствие этого, занижение пенсионных отчислений. Так, в адрес Уполномоченного обратился военный пенсионер Г. (дело от 12.03.2009 N 300) об оказании ему содействия в перерасчете страховой части пенсии. В 2002 - 2003 годах он работал в ЗАО "Управление снабжения и сбыта ОАО "Дальневосточный специализированный трест "Дальтрансстрой". При увольнении по сокращению штатов ему не произвели полный расчет, так как работодатель занизил оклад по занимаемой им должности. В связи с этим гражданин обратился в суд, который удовлетворил его исковые требования и установил фактический размер заработной платы.
Обратившись в отделение Пенсионного фонда за перерасчетом страховой части, пенсии пенсионер Г. получил отказ, мотивированный тем, что в резолютивной части судебного решения вопрос о перерасчете пенсионных отчислений не был указан, в связи с чем от работодателя требуется получить на него откорректированные индивидуальные сведения в части начисленных взносов на обязательное пенсионное страхование.
Однако появилось новое препятствие - предприятие прекратило свою деятельность на территории края. Органам Пенсионного фонда края потребовался не один месяц, чтобы установить его новое место регистрации, но на все запросы фонда предприятие необходимых документов не предоставило. Возникла парадоксальная ситуация: установлен факт недоимки обязательных взносов по пенсионному страхованию, а Пенсионный фонд на протяжении длительного времени занимается перепиской с должником, не имея возможности принять реальные меры по восстановлению прав заявителя.
Уполномоченный считает недопустимым, что вопрос восстановления прав Г. растянулся на столь длительное время. Уполномоченные органы Пенсионного фонда, имея законное подтверждение фактического заработка заявителя (судебное решение), должны быть наделены правом самостоятельно производить перерасчет его пенсии. При этом необходимо повышать ответственность работодателей за неисполнение законных требований Пенсионного фонда и применять к ним самые жесткие меры вплоть до привлечения их к уголовной ответственности.
Действующее законодательство дает возможность работодателю расширять социальные гарантии для пенсионеров в виде льгот и различных преференций. Но, как показывает практика, даже если предприятие берет на себя дополнительные социальные гарантии и льготы, они не всегда доступны для граждан, вышедших на пенсию. Например, в адрес Уполномоченного обратилась бывшая работница одного из железнодорожных образовательных учреждений (дело от 13.04.2009 N 453) о лишении ее бесплатного проезда, предусмотренного для пенсионеров железнодорожного транспорта.
Из обращения следовало, что гражданка К. работала в средней школе, которая входила в состав ФГУП "Дальневосточная железная дорога" в системе Министерства путей сообщения СССР (Министерства путей сообщения России). В марте 1997 года она была уволена по собственному желанию в связи с выходом на пенсию и до 01.08.2003 состояла на учете в Совете ветеранов Дальневосточной железной дороги, пользовалась социальными льготами и гарантиями, предусмотренными коллективным договором, заключенным между руководством железной дороги и дорожным профсоюзным комитетом.
Однако после образования ОАО "Российские железные дороги" заявительница была лишена всех социальных льгот и гарантий, предусмотренных коллективным договором акционерного общества для неработающих пенсионеров.
Согласно письму администрации Дальневосточной железной дороги - филиала ОАО "Российские железные дороги" от 19.05.2009 N 1371/нок, в коллективном договоре ОАО "Российские железные дороги" на 2008 - 2009 годы установлено, что гарантии, льготы и компенсации в соответствии с настоящим договором распространяются только на неработающих пенсионеров, не состоящих на дату получения указанных гарантий, льгот и компенсаций, в трудовых отношениях с каким-либо работодателем. Кроме того, в коллективном договоре определено понятие "неработающий пенсионер", как лицо, уволенное по собственному желанию в связи с выходом на пенсию (в том числе по инвалидности в связи с трудовым увечьем, профессиональным заболеванием или иным, возникшим не по вине работника повреждением здоровья) из компании или до 1 октября 2003 года из организаций федерального железнодорожного транспорта, имущество которых внесено в уставной капитал ОАО "Российские железные дороги".
В связи с этим, по мнению руководства ДВЖД, на заявительницу не распространяется статус неработающего пенсионера-железнодорожника и, как следствие, ей не положены льготы, так как не выполняются два условия, необходимых для определения статуса, - имущество учреждения, из которого уволилась заявительница на пенсию, не вошло в уставной капитал ОАО "Российские железные дороги", и после выхода на пенсию она продолжила работу в муниципальном образовательном учреждении.
С данным мнением Уполномоченный не согласился по следующим основаниям:
на момент обращения за льготами гражданка К. в трудовых отношениях с каким-либо работодателем не состояла;
имущество образовательного учреждения принадлежало ФГУП "Дальневосточная железная дорога", правопреемником которого является ОАО "Российские железные дороги".
В связи с этим Уполномоченный обратился в Хабаровскую транспортную прокуратуру, которая факт нарушения прав К. подтвердила и обратилась в ее интересах в суд с заявлением о понуждении ОАО "Российские железные дороги" к постановке заявительницы на учет в ветеранскую организацию Дальневосточной железной дороги в качестве неработающего пенсионера железной дороги и предоставлении ей гарантий, компенсаций и льгот, предусмотренных для неработающих пенсионеров коллективным договором ОАО "Российские железные дороги".
От индивидуального подхода к проблемам граждан зависит общественное мнение о заботе, проявляемой государством в отношении своих граждан. Профессионализм, уважение к человеку и понимание его проблемы должны быть основой при работе с гражданами. Однако в практике Уполномоченного есть примеры иного характера.
Так, гражданка К. (дело от 14.01.2009 N 31) обратилась с жалобой на действия комитета социальной защиты населения администрации муниципального района имени Лазо. Она сообщила, что имеет постоянную прописку в городе Хабаровске, однако по семейным обстоятельствам живет в одном из поселков района, где имеет регистрацию по месту пребывания. Жилое помещение в поселке оборудовано газовой плитой. В связи с тем, что она является ветераном труда и имеет право на льготу по оплате за газ, а по месту постоянной прописки данной льготой не пользуется, гражданка К. обратилась в администрацию района за предоставлением данной льготы по месту фактического проживания.
Однако в социальной поддержке ей было отказано. В своем ответе комитет социальной защиты населения администрации муниципального района имени Лазо указал, что льготы на жилье и коммунальные услуги, в том числе на газ, должны предоставляться по месту постоянной регистрации, так как согласно части 2 подраздела 1 раздела 2 постановления Правительства Хабаровского края от 20.03.2007 N 54-пр "О Порядке реализации на территории Хабаровского края краевого законодательства о мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, жертв политических репрессий, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан" льготы на жилье и коммунальные услуги предоставляются по месту жительства.
Уполномоченный с такими действиями органа социальной защиты не согласился, так как в соответствии с частью 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Кроме того, согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация по месту жительства или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Таким образом, регистрация не входит в понятие "место жительства" и является лишь одним из обстоятельств, отражающих факт нахождения гражданина по месту жительства или пребывания.
Мнение Уполномоченного поддержано и прокуратурой района имени Лазо, куда Уполномоченный обратился за разрешением сложившейся ситуации. В результате прокуратура района внесла в адрес комитета социальной защиты населения администрации муниципального района имени Лазо представление с требованием устранить выявленные нарушения законодательства.
В 2009 году в почту Уполномоченного продолжали поступать обращения об оказании содействия в получении звания "Ветеран труда". Люди возмущаются - почему, имея 30 и более лет стажа работы, множество благодарностей и поощрений от руководства предприятий, а нередко и руководства края, им не может быть присвоено звание "Ветеран труда"?
Решение этой проблемы для многих жителей края находится в законодательной плоскости. Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах", порядок и условия присвоения этого звания определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Такой порядок и условия в крае установлены. Закон Хабаровского края "О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, и семей, имеющих детей" определяет условия присвоения звания "Ветеран труда" жителям края. Они не отличаются от норм Федерального закона "О ветеранах". Однако, по мнению Уполномоченного, могут быть расширены региональным законодателем.
В обоснование правомерности данных мер необходимо привести Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2007 года, вынесенное по делу N 60-Г07-5. Судом установлено, что законом субъекта Российской Федерации может быть самостоятельно определен перечень знаков отличия в труде и негосударственных наград, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда" в субъекте Российской Федерации. Расширение региональным законом перечня лиц, которым может быть присвоено данное звание, исключает противоречие таких норм Федеральному закону "О ветеранах". В связи с чем Уполномоченный предлагает Законодательной Думе, министерству социальной защиты населения края изучить возможности по расширению круга лиц и перечня знаков отличия, которые являлись бы основанием для присвоения звания "Ветеран труда". Взвешенная позиция по данному вопросу помогла бы гражданам получить заслуженные честным и многолетним трудом признание и социальные льготы.
О социальном характере государства можно судить по тому, как оно относится к одной из самых нуждающихся в социальной поддержке групп населения, а именно к людям с ограничениями жизнедеятельности - инвалидам. Заключение медико-социальной экспертизы о признании человека инвалидом для большинства людей звучит как приговор. Человек фактически выпадает из привычной среды обитания. Поэтому заботу о том, чтобы помочь ему интегрироваться в общество, реализоваться как личности и быть экономически независимым, должно взять на себя государство.
Необходимо отметить, что последние годы отличались повышенным вниманием органов власти к проблемам инвалидности. В свою очередь, независимо от постоянно меняющихся в стране обстоятельств, политика Правительства Хабаровского края и органов местного самоуправления края в отношении инвалидов отличается постоянством и направлена на создание условий для реализации их прав и льгот, предусмотренных федеральным законодательством, а также по расширению и обеспечению мер социальной поддержки в рамках краевой целевой программы "Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан".
Однако в области социальной поддержки инвалидов еще немало "болевых точек", которые требуют пристального внимания всех ветвей власти. В этой связи Уполномоченным с удовлетворением было воспринято создание при Губернаторе Хабаровского края Совета по делам инвалидов (постановление Губернатора Хабаровского края от 26.08.2009 N 122), который объединит усилия государственных органов и общественных организаций по решению проблем инвалидов.
Основными задачами Совета являются:
обеспечение согласованных действий органов исполнительной власти Хабаровского края при решении вопросов социальной поддержки инвалидов;
разработка предложений по реализации государственной политики в области социальной поддержки инвалидов на территории края;
выработка рекомендаций для совершенствования законодательства по вопросам социальной защиты населения.
В свою очередь, в 2009 году Уполномоченным была продолжена практика посещения муниципальных районов для изучения и выявления проблем по соблюдению прав инвалидов на социальную реабилитацию и трудовую занятость. Так, посещены учреждения, проводящие работу по социальной реабилитации инвалидов, оказывающие им образовательные услуги и занимающиеся обеспечением трудовой занятости, расположенные в Советско-Гаванском, Ванинском, Нанайском, Солнечном и Охотском муниципальных районах.
К сожалению, в районах еще недостаточно внимания уделяется вопросам создания безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов. Так, здания районных и сельских администраций, объекты социального (дома-интернаты, школы, клубы) и бытового назначения (магазины, кафе) не приспособлены для беспрепятственного доступа инвалидов. Отсутствие пандусов, поручней и аппарелей не позволяет им на равных со здоровыми гражданами вести активный образ жизни, обучаться в общеобразовательных учреждениях, самореализоваться. Остается сложной доступность общественного транспорта. Эти проблемы касаются не только инвалидов, но и пожилых людей.
Напомним руководителям городов и сел, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" органы местного самоуправления и организации (независимо от организационно-правовых форм) обязаны создавать условия инвалидам (в том числе использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры - жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям.
Более того, нужно понять, что создание доступной среды обитания для инвалидов - это основа для их реабилитации и интеграции в общество. Формальный подход к этой проблеме наносит непоправимый урон авторитету власти. Приведем пример, который широко обсуждался, в том числе и в средствах массовой информации. При реконструкции вокзала в г. Хабаровске в целях безопасности пассажиров над железнодорожными платформами был возведен переход, преодолеть который инвалиду-колясочнику в одиночку невозможно, попытка подняться и спуститься по направляющим, уложенным на крутые лестницы, равна самоубийству. В свою очередь, техническое средство, предусмотренное для перевозки инвалидов-колясочников, находится в здании вокзала. Вопрос: что делать инвалиду, прибывшему на поезде без сопровождающего?
Для решения этой проблемы необходимы не только разработка системы мер по созданию оптимальных условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной и общественной инфраструктуры, но и изменение отношения общества к данной проблеме, а также повышение ответственности должностных лиц, на которых возложена обязанность исполнения законодательства о социальной защите инвалидов.
Вероятно, необходимо вернуться к прежней практике, а именно разработать и утвердить краевую долгосрочную программу обеспечения безбарьерной среды жизнедеятельности для граждан с ограниченными возможностями.
Статьей 10 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" установлено право граждан, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постоянном постороннем уходе, на социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания.
Но воспользоваться этим правом граждане в полном объеме не могут. Так, в адрес Уполномоченного обратился гражданин К. (дело от 12.01.2009 N 15) об оказании содействия в получении места в доме-интернате для инвалидов. В своем обращении он указал, что является инвалидом I группы по зрению, семья от него отказалась, дом, в котором он проживал, пришел в негодность из-за пожара. При этом К. уже более года состоял на учете в органах социальной защиты Вяземского муниципального района на получение места в доме-интернате. В результате вмешательства Уполномоченного и министерства социальной защиты населения края, с учетом экстремальной жизненной ситуации, в которую попал гражданин К., ему была выписана вне очереди путевка на помещение в ГУ "Хабаровский дом-интернат для престарелых и инвалидов N 1".
Посещение Уполномоченным муниципальных районов края показывает, что при достаточно развитой системе стационарных учреждений социального обслуживания проблема очередности на получение места в подобные учреждения сохраняется. Особенно остра проблема по размещению инвалидов в интернаты психоневрологического профиля. Например, в единственный женский психоневрологический интернат - ГУ "Горинский психоневрологический интернат", расположенный в Солнечном муниципальном районе, очередность на 01.10.2009 составила 159 человек.
Статьи 6.1, 6.2 и 6.3 Федерального закона "О государственной социальной помощи" определяют, что инвалиды имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, который включает обеспечение санаторно-курортным лечением. Периодом предоставления гражданам данного набора социальных услуг является календарный год. Однако это право в полном объеме не реализуется. Только в Охотском муниципальном районе на 01.09.2009 санаторно-курортными путевками в районе были обеспечены только 4 инвалида, состоят в очереди 23. Очередность сохраняется с 2007 года.
К сожалению, до сих пор не решена проблема доступности для инвалидов-дальневосточников санаторно-курортного лечения в западных регионах страны. Напомню, что в соответствии с Правилами финансирования расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 N 864, перевозка льготных категорий граждан, в том числе инвалидов, к месту лечения и обратно осуществляется авиационным транспортом только при отсутствии железнодорожного сообщения.
Данное обстоятельство является причиной отказов инвалидов-дальневосточников от необходимого санаторно-курортного лечения в связи с тяжелыми условиями поездки железнодорожным транспортом. Вагоны не приспособлены для инвалидов, а длительность пути является непреодолимым препятствием для них. Неоднократные обращения органов государственной власти края и Уполномоченного в министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации к решению наболевшей проблемы пока не привели.
В продолжение проблемы доступности для инвалидов посещения западных регионов страны хотелось бы привести показательный пример. В адрес Уполномоченного обратился инвалид по зрению П. (дело от 04.05.2009 N 565) об оказании содействия в оплате ему перелета в г. Москву с сопровождающим лицом для получения собаки-поводыря.
В ходе рассмотрения обращения установлено, что согласно пункту 5 Правил обеспечения инвалидов собаками-проводниками, включая выплату ежегодной денежной компенсации расходов на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.11.2005 N 708, расходы по проезду инвалида и сопровождающего его лица для получения собаки-проводника к месту нахождения определенной организации и обратно, в том числе по провозу собаки-проводника, возмещаются Фондом социального страхования по заявлению инвалида, к которому прилагаются проездные документы. Более того, компенсация расходов должна выплачиваться инвалиду в течение месячного срока с даты подачи заявления. Остается только гадать, из каких доходов инвалид сможет приобрести авиабилеты на себя и сопровождающего - стоимость за один билет (в одну сторону) составляет от 8 до 12 тысяч рублей. Таким образом, несовершенство федерального законодательства создало серьезный административный барьер по реализации прав инвалидов.
На фоне увеличения финансирования на технические средства реабилитации и протезирования, несовершенство механизма их предоставления остается препятствием в их получении. Чтобы протезно-ортопедическое предприятие приступило к изготовлению изделия (протеза), инвалиду приходится пройти через лечебно-профилактическое учреждение, медико-социальную экспертизу, отделение Фонда социального страхования. При этом эти организации, даже в Хабаровске, расположены в разных районах города. Это приводит к большой очередности на протезирование. А порой инвалиды отказываются от средств реабилитации, так как физически не могут осилить хождение по инстанциям. Особенно остро проблема ощущается в районах, удаленных от краевого центра. Тем самым социально значимая услуга, гарантированная государством, становится малодоступной для инвалидов. Считаю, что данный вопрос должен решаться по схеме "одно окно".
Кроме того, законодательство о проведении конкурсов на поставку, в том числе и средств реабилитации, где побеждает участник, устанавливающий минимальную цену на товар, влияет на количество технических изделий, получаемых инвалидами, однако такое положение дел идет в ущерб качеству закупаемых средств реабилитации.
Продолжают поступать в адрес Уполномоченного обращения, в которых граждане, являющиеся федеральными льготниками, выражают свое негативное отношение к замене натуральных льгот на денежную компенсацию. Основная часть этих обращений связана с необходимостью вернуть льготу на услуги по изготовлению зубных протезов. Цены на зубопротезирование настолько велики, что инвалиду приходится годами копить необходимую денежную сумму.
Понимая всю социальную значимость этого вопроса, Уполномоченный обратился к министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о возможности подготовки законодательной инициативы по внесению изменений в статью 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи" в части включения в набор социальных услуг зубопротезирование для категорий граждан, указанных в Законе.
В свою очередь, остаются проблемы освидетельствования граждан на предмет установления инвалидности, переосвидетельствования инвалидов, разработки индивидуальных программ реабилитации. Однако установить нарушения при проведении медико-социальной экспертизы непросто, так как установление степени ограничения способности к трудовой деятельности, а также группы инвалидности требуют специальных медико-экспертных познаний. Порой даже суды затрудняются при проведении экспертной оценки решений, принятых учреждениями медико-социальной экспертизы.
Проблема в том, что в соответствии со статьей 8 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством Российской Федерации. На территории края такой организацией является Федеральное государственное учреждение "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Хабаровскому краю". Иной организации, имеющей право проводить экспертную работу в этой области, в крае нет. Таким образом, чтобы судье получить экспертное заключение по решению этого бюро, приходится направлять запросы в другие субъекты Российской Федерации. В итоге судебные процессы по оспариванию экспертиз длятся долгие месяцы, в течение которых гражданин лишен социальной поддержки.
В свою очередь, многое зависит от качества оформления лечебно-профилактическими учреждениями направлений на медико-социальную экспертизу. Готовясь к освидетельствованию либо к очередному переосвидетельствованию, гражданину необходимо пройти множество врачей-специалистов, но при обращении в учреждения медико-социальной экспертизы их снова направляют на прохождение дополнительных обследований.
В Хабаровском крае много внимания уделяется профессиональной ориентации и трудоустройству инвалидов. На базе профессиональных училищ формируются специализированные группы для инвалидов. Служба занятости населения реализует программы по их переобучению и трудоустройству. Для расширения возможности поиска рабочих мест проводятся краевые конкурсы среди предприятий, использующих труд инвалидов. По инициативе органов местного самоуправления некоторые предприятия общественных организаций инвалидов освобождены от уплаты аренды за занимаемые помещения, а порой муниципалитеты берут на себя эти расходы.
Однако положение инвалидов на рынке труда вызывает обеспокоенность. Конкурировать с обычными гражданами они не могут, так как потенциального работодателя отпугивает необходимость обеспечения инвалиду специально оборудованного и подготовленного места (отсутствие общих стандартов, капиталовложения). В связи с этим считаем, что должен быть предусмотрен механизм компенсации затрат на создание рабочих мест для инвалидов.
В этой связи вновь хотелось бы вернуться к вопросу квотирования рабочих мест для инвалидов. Восстановление обязательного целевого платежа за отказ в трудоустройстве инвалидов по квоте являлось бы одним из источников организации дополнительных рабочих мест на других предприятиях.
В свою очередь, остается вопрос по участию некоммерческих организаций в исполнении социальных заказов. Одним из решений вопроса может быть социальный или, вернее, государственный заказ для предприятий, использующих труд инвалидов. Федеральный закон "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не предоставляет для данной категории социально направленных организаций, действующих только на территории субъекта, льгот и преимуществ в отличие от организаций инвалидов общероссийского значения. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.03.2008 N 175 хоть и расширило возможности региональных общественных организаций инвалидов, однако не привело к действительному изменению их положения, так как предоставление преференций является правом заказчика, которым государственные и муниципальные заказчики не стремятся пользоваться.
При неэффективности существующих федеральных нормативных правовых актов в этой области, очевидно, необходимо разработать и утвердить на территории края программу целевых грантов (социальный заказ) для некоммерческих организаций.
Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию указал на приоритетность поддержки людей, оказавшихся в трудной ситуации. В Послании отмечается, что государство будет выполнять все свои социальные обязательства перед людьми. Этот принцип находит свою реализацию и в Хабаровском крае.